I OSK 1884/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jacek Hyla Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 2230/05 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2230/05, oddalił skargę [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez Gminę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej K.-P., obręb [...], jako działki Nr [...], [...] i [...], objętej wykazem hipotecznym [...] oraz księgą wieczystą nr [...], która stanowi dalszy ciąg wykazu hipotecznego [...], utrzymała tę decyzję w mocy. Organ wskazał, iż do rozważenia pozostaje, kiedy nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa [...] podlegają, a kiedy nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tym zakresie Komisja wzięła pod uwagę, że podstawę powstania zarządu nieruchomością państwową przed datą 27 maja 1990 r. stanowiła (a także stanowi obecnie) decyzja administracyjna o oddaniu nieruchomości w zarząd, przekazanie zarządu za zgodą właściwego organu administracji, a także nabycie nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną. Nie można więc podzielić poglądu [...] S.A., że nieruchomość pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. W orzecznictwie NSA rygorystycznie stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97 LEX nr 45054). Decyzja o ustanowieniu opłat nie mogła być wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98 LEX nr 47386). W wyroku natomiast z dnia 9 listopada 1999 r. I SA 2242/98 NSA wyjaśnił, że dowody dopuszczone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), na podstawie których możliwe jest stwierdzenia prawa zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosło [...] S.A. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kosztów postępowania. Skarżący wskazał, ze na mocy art. 34 i art. 34a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], co do których Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te, o charakterze szczególnym, regulują stan prawny nieruchomości skarżącego, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], co do których Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Grunty te pozostały własnością Skarbu państwa, Gminy zaś mogły starać się o ich przekazanie przez okres 13 lat. Celem zakwestionowanego art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej, było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie Przedsiębiorstwu [...] stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Brak ustanowionego zarządu oznacza, zdaniem skarżącego, iż rady narodowe i terenowe organy administracji nie wykonywały wobec tych nieruchomości czynności władczych. W świetle powyższego posiadanie przez Przedsiębiorstwo [...] nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. jest negatywną przesłanką komunalizacji nieruchomości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły organy administracji inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Wykładni określenia "należące do" użytego w art. 5 ust. 1 dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. Nr 97, poz. 486). Z uchwały tej wynika, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo wykonywało względem tego mienia płynące z ustanowionego zarządu różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne. Grunt niepozostający w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a pozostający jedynie w faktycznym władaniu, nie "należał" do tego przedsiębiorstwa. Powstanie prawa zarządu do gruntu na dzień 27 maja 1990 r. należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 14, poz. 74. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dla oceny możliwości komunalizacji określonego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decydujące znaczenie ma stan prawny tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu, z którym ustawa wiąże skutek komunalizacji. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, iż Przedsiębiorstwo [...] legitymowało się decyzją o naliczeniu opłat za zarząd nieruchomością, która w świetle rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu stanowiła wystarczający dowód do przyjęcia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwał zarząd nieruchomością. Prawa zarządu nie można też wyprowadzać z ogólnej normy ustawowej - art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo [...] w toku jego działalności. Ponadto należy podzielić stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż powołany przepis ustawowy, jako norma powszechnie obowiązującego prawa, ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy). W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafna jest także argumentacja skargi odwołująca się do przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jak wskazał Sąd, celem unormowania zawartego w art. 34 powołanej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], a co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Powoływanie się na wskazany przepis stanowi właśnie dowód na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie "należała" do Przedsiębiorstwa [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem stan ten nie wyłączał komunalizacji mienia z mocy prawa. Poza tym oba przepisy weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Okoliczność posiadania nieruchomości przez Przedsiębiorstwo [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie miała zatem jakiegokolwiek znaczenia dla komunalizacji nieruchomości na postawie art. 5 ust. 1. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie gdyż zdaniem Sądu spełnione są przesłanki przewidziane tym przepisem do nabycia przez Gminę K. prawa własności nieruchomości pomimo, iż mienie kolejowe na mocy art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wyodrębnienie z mienia ogólnonarodowego nie należało do organów administracji podstawowej; b) art. 34, 34 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez uznanie, że stan posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. nie ma znaczenia w sprawie, pomimo wskazania w tym przepisie przesłanek negatywnych komunalizacji mienia. 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, mające wpływ na wydane orzeczenie, a w szczególności jakim celom służyła nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Spółki kosztów postępowania "za drugą instancję według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na mocy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa [...]. Art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP dotyczy gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, a jednocześnie, jak stwierdził Trybunał, rozwiązanie przyjęte w art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej (art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom, wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa - zatem art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP, w odniesieniu do gruntów objętych ustawą komunalizacyjną, będzie miał zastosowanie jedynie do przypadków określonych w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej - pod warunkiem, iż grunty te nie zostały przekazane gminie, na jej wniosek, przed dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa mienie służyło użyteczności publicznej. W związku z tym nie podlegało komunalizacji z uwagi na przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym nie utraciło charakteru mienia ogólnonarodowego i mogło zostać skomunalizowane jedynie w trybie art. 5 ust. 3 i 4. Tymczasem Sąd Wojewódzki całkowicie pominął tę okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. W związku z tym Sąd nie posiada kompetencji do precyzowania czy uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i jej prawidłowe sformułowanie poprzez wskazanie m.in. przepisów, które zostały naruszone, determinuje zakres kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności o których stanowi art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę zgodnie przedstawionymi zarzutami. Jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie może zostać rozpatrzony, bowiem skarżący nie wskazał jakie konkretnie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Przepisy te nie zostały wskazane ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. W tej sytuacji zarzut ten pozostaje poza oceną Sądu drugiej instancji. Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należy stwierdzić, iż zarzut ten nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo go zastosował. Ze stanu faktycznego jednoznacznie wynikało, iż Przedsiębiorstwo nie legitymowało się tytułem prawomocnym do przedmiotowej nieruchomości. Nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach, co w sposób szczegółowy przedstawił Sąd pierwszej instancji, przywołując stosowne przepisy, a także wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zachodzą przesłanki negatywne komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiącym, że składniki mienia ogólnonarodowego o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Oczywistym jest, iż wykonywane przez Przedsiębiorstwo [...] zadania nie należą do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, iż organem założycielskim Przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez niego zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W związku z tym w stanie niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. Takie wyłączenie nie jest również możliwe w trybie art. 34a ustawy z dnia 8 wrzenia 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis wyłącza komunalizację, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03, jedynie mienia określonego w ust. 3 i 4 art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast w niniejszej sprawie komunalizacja nastąpiła z mocy prawa stosownie do ust. 1 pkt 1 art. 5. W związku z tym nie mogą mieć znaczenia rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące praktycznego znaczenia art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji przy przyjętym przez Trybunał Konstytucyjnym stanowisku co do zakresu wyłączeń mienia z możliwości komunalizacji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.