VI SA/Wa 488/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. S. kwotę 2950 (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze stwierdzeniem faktu prowadzenia bez zezwolenia robót w pasie drogowym [...] na odcinku od km 19+250 do km 19+350 w miejscowości P. pismem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon w P. wystosowała pismo do J. S., zwanego dalej "skarżącym", domagając się natychmiastowego zaprzestania prowadzenia jakichkolwiek robót w pasie drogowym i w jego granicy. W piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący poinformował Generalną Dyrekcję, że pas drogowy został uporządkowany, a roboty budowlane są oddzielone od pasa drogowego taśmą ostrzegawczą. Ponadto na tym odcinku roboty budowlane prowadzi również T. S.A., która jest właścicielem składowanych w pasie drogowym betonowych elementów studni. W dniu [...] września 2005 r. sporządzono protokół w sprawie zajęcia pasa drogowego z udziałem przedstawicieli Generalnej Dyrekcji oraz skarżącego. W świetle tego protokołu stwierdzono naruszenie pasa drogowego na wspomnianej drodze w km 19+250 oraz 19+350 w następstwie wykonania niwelacji terenu w ramach inwestycji dotyczącej budowy salonu samochodowego. Przedstawiciel skarżącego (kierownik budowy) oświadczył, że niwelacja terenu została wykonana celem uniknięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie prowadzonych robót, a to w związku z intensywnymi opadami, które spowodowały podmycie pobocza. Podtrzymano stanowisko, iż ze spornego pasa drogowego korzystały również inne podmioty. Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005 r. nr [...] orzeczono o nałożeniu na skarżącego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 19+250 i km 19+350, poprzez uporządkowanie nadsypanego terenu w ilości 17,50 x 2,70 m2 w km 19+250 i 10,00 x 2,70 m2 w km 19+350 oraz poprzez oczyszczenie z kamieni i ziemi rowu przydrożnego na odcinku budowy wynoszącym 100 m. Ponadto wspomnianą decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężna w kwocie 17.820 zł z tytułu zajęcia omawianego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 29a ust. 1 i ust. 3, art. 36, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369 ze zm.). Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2005 r. W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także na rozprawie przed Sądem, skarżący zarzucił w szczególności brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów, które naruszyły pas drogowy, w czym upatrywał naruszenie art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności, zdaniem skarżącego, biernie legitymowanym w postępowaniu administracyjnym powinien był być inwestor. Według skarżącego niwelacja pasa drogowego, będąca następstwem jego osunięcia w następstwie obfitych opadów, nie wymagała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Skarżący zarzucił również niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, a także art. 61 § 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa). Wydane decyzje administracyjne, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, są w części dotyczącej uzasadnienia nader lakoniczne. Biorą one za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia jedynie ustalenia protokołu z dnia [...] września 2005 r., jednakże bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skarżącego podniesionych w tym protokole. W szczególności organ administracji publicznej nie wyjaśnił, czy pas drogowy został zajęty wyłącznie przez skarżącego, czy jak twierdził on, zarówno w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. i w protokole z dnia [...] września 2005 r., także i przez innych uczestników procesu inwestycyjnego. Jest to istotna okoliczność w sprawie. Gdyby bowiem sporny pas drogowy był rzeczywiście zajęty również i przez inne podmioty, wyciągnięcie przez organ sankcji administracyjnej wyłącznie wobec skarżącego naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a w szczególności dyskryminowałoby skarżącego. Organ administracji publicznej nie ustosunkował się również do zarzutu skarżącego, iż we wstępnej fazie inwestycji skarżący korzystał z istniejących zjazdów, natomiast częściowa niwelacja pasa drogowego wynikała z jego osunięcia się, a to w wyniku opadów deszczu, i było to podyktowane względami bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie prowadzonych robót budowlanych. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego na potrzeby realizowanej inwestycji stroną postępowania jest również inwestor. Stanowisko to można wywieść z przepisu art. 29 pkt 2 powołanej ustawy o drogach publicznych. Pogląd ten jest również akceptowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 r., II SA 2762/00; LEX nr 82668). Z powyższych względów zaskarżona decyzja, oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] października 2005 r., jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, podlegają uchyleniu. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa ustalono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.