VII SA/Wa 459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na A. Ż. obowiązek rozbiórki pomieszczenia murowanego (bez fundamentów) o wym. 5,30 x 2,65, wysokości 2,70 z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, krytym blachą falistą dobudowanego samowolnie do istniejącego pawilonu handlowo – usługowego usytuowanego przy ul. S. w W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył A. Ż. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazuje, iż przy wydawaniu badanej decyzji nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania pozwoliły ustalić, iż stwierdzony stan faktyczny wypełnia przesłanki przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestor w 1999 r. samowolnie dobudował do pawilonu handlowego pomieszczenie murowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1860/03 oddalił skargę A.Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i orzeczenie to wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 127 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącego – naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa - stwierdził, iż bez wątpienia A. Ż. był inwestorem dokonanej inwestycji, a adresatem decyzji rozbiórkowej może być zarówno właściciel, zarządca obiektu budowlanego jak i inwestor. Organ ponownie podkreślił fakt, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności i który wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. oddalił skargę A. Ż. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. wniósł A.Ż. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zwracał się do Spółdzielni Mieszkaniowej – właściciela przedmiotowego budynku - o przeprowadzenie prac samodzielnie, albo o wyrażenie zgody na wykonanie tych prac przez skarżącego. Wystąpienie takie jego zdaniem w sposób jednoznaczny wskazuje na fakt, że nie był on samodzielnym inwestorem wykonywanych robót budowlanych, bo gdyby był samodzielnym inwestorem to o taką zgodę nie występowałby do Spółdzielni. Z tych względów zdaniem skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa jest w pełni uzasadniony. A.Ż. w skardze wskazał również na niewłaściwe jego zdaniem zastosowanie art. 48 ustawy Prawa budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. Ż. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji są m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), czy też niewykonalność decyzji administracyjnej istniejąca w dniu wydania tej decyzji, która to niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w systemie obowiązującego prawa brak jest przepisu upoważniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nie będącej stroną w sprawie sprowadza się do orzeczenia w decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie reprezentuje interesu prawnego w konkretnej sprawie. Zaś niewykonalność decyzji określana jest jako niewykonalność, o której przesądzają takie okoliczności, które uniemożliwiają wykonanie decyzji i które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji mogą wynikać z przepisów prawa, jak również z istniejących obiektywnie okoliczności faktycznych tj. np. istniejącego stanu wiedzy technicznej. Twierdzenia o niewykonalności decyzji nie uzasadniają natomiast, ani wysoki koszt wykonania lub nieopłacalność ekonomiczna, ani też trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie można decyzji tej zarzucić, iż została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, czy też że była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zasadnie podniosły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż orzekając w przedmiotowej sprawie związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1860/03. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. Ż. na badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Oddalenie skargi przez Sąd oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawiera cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, iż gdyby decyzja ta obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa – na co wskazuje skarżący - to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując jej kontroli w sprawie sygn. akt 7/IV SA 1860/03 z całą pewnością orzekłby o jej nieważności. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). W uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost stwierdził, iż A. Ż. w 1999 r. dokonał zmiany zabudowy zejścia od tyłu pawilonu handlowo – usługowego, którego był właścicielem, jako spółdzielczego lokalu własnościowego. Zmiana zabudowy polegała na usunięciu istniejącej konstrukcji stalowej szkieletowej z dachem z tworzywa i postawieniu na istniejącej ścianie oporowej, wystającej 0,25 m nad poziom terenu, ścian zewnętrznych z bloczków gazobetonowych otynkowanych od zewnątrz. Pomieszczenie dobudowane miało wymiary 5,30 m x 2,65 m, wysokość 2,70 m i pokryte było dachem jednospadowym, konstrukcji drewnianej, krytym blachą falistą. Dobudowa wykonana została w 1999 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane. Sąd ten stwierdził również, że ustanowienie w art. 28 ustawy Prawo budowlane generalnej zasady obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na wykonanie jakichkolwiek robot budowlanych, odnosi się również do wymienionej dobudowy, gdyż dobudowa ta nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji art. 29 powołanej ustawy, który enumeratywnie wylicza obiekty i roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd wskazał, iż bezspornym jest to, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę lecz dysponował wyłącznie zgodą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej – Dyrekcji Osiedla [...] na wykonanie zabudowy zejścia do lokalu pod warunkiem "nie przekroczenia istniejących gabarytów". Zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej, na która powołuje się skarżący, nie mogła jak trafnie wskazał Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. zastąpić pozwolenia na budowę, a nieznajomość przepisów prawa nie może być okolicznością usprawiedliwiająca samowolę budowlaną. Wbrew twierdzeniom skarżącego to na nim jako na inwestorze spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a nie na Dyrekcji Osiedla, czy na Spółdzielni Mieszkaniowej. Fakt zrealizowania dobudowy pomieszczenia murowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, obligował organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zarówno organ I intencji jak i organ II intonacji rozstrzygajace w trybie nadzoru w pełni zastosowały się do wytycznych tj. oceny prawnej wyrażonej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 1860/03). Organy słusznie uznały, iż badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie narusza prawa. Ponadto stwierdzić trzeba, iż organy te dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w swych rozstrzygnięciach uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba także, za wymienionymi organami, iż sam fakt wystąpienia do Spółdzielni Mieszkaniowej o zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych oraz otrzymanie takiej zgody nie upoważniał skarżącego bez stosownego umocowania do działania na rzecz i w imieniu podmiotu, do którego skierowane było wystąpienie. W związku z tym za całkowicie niezrozumiałą należy uznać argumentację A. Ż., że "wyrażenie zgody przez Spółdzielnię powinno skutkować uznaniem Skarżącego za wykonawcę robót, których faktycznym inwestorem była Spółdzielnia". Trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala Sądowi jednoznacznie stwierdzić, iż skarżący A. Ż. będąc jednocześnie wykonawcą robót był także bez wątpienia inwestorem samowolnie dokonanej inwestycji. Uznać więc w takiej sytuacji należało, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. została w sposób prawidłowy skierowana do strony postępowania i była wykonalna w dniu jej wydania. Nie budzi także wątpliwości Sądu to, że inwestor A. Ż. wykonując dobudowę pomieszczenia murowanego nie dysponował pozwoleniem na budowę, zatem zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe, co oznacza, że badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, czy też wydania tej decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ II instancji działający w trybie nadzoru zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r., Decyzjom tych organów z dnia [...]stycznia 2006 r., oraz z dnia [...]listopada 2005 r. nie można zaś postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.