II SA/Wa 768/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Adam Lipiński Sędzia WSA - Bronisław Szydło Asesor WSA - Jarosław Trelka (spr.) Protokolant: - Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 768/06 UZASADNIENIE M. J. został wezwany przez Prezydenta W. – Wydział Zasobów Lokalowych Urzędu W. w [...], do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego jako lokalu socjalnego. Od powyższego wezwania M. J. złożył "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zwanego dalej "organem" lub "SKO". Uznał, że wezwanie to zostało skierowane bez zachowania formy decyzji administracyjnej, nie zostało poprzedzone rozprawą, nie miał więc możliwości przedstawienia swoich racji. Uznał za niezgodne z prawem działanie "Wydziału Zasobów Lokalowych", gdyż przydział lokalu został dokonany z pominięciem kolejki oczekujących na mieszkanie komunalne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. SKO, na podstawie art. 66 § 3 Kpa zwróciło powyższe "odwołanie" skarżącemu. Organ uznał, że wezwanie powyższe nie jest aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz wezwaniem do dokonania czynności cywilnoprawnej. Ocena prawidłowości takiego wezwania należy nie do organu, lecz do sądu powszechnego. SKO pouczyło też skarżącego, przywołując art. 66 § 3 Kpa, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący argumentował, że przydzielenie lokalu musiało nastąpić na podstawie decyzji, choć samo skierowanie do objęcia lokalu "można nie traktować jako decyzji". Wzywającemu do zawarcia umowy najmu zarzucił, że przydzielił mu lokal socjalny z pominięciem kolejki, uzasadniając to rzekomym zagrożeniem budowlanym domu przy ul. P. w W., a stan tego budynku jest – w jego ocenie – dobry. Wniósł ponownie o zbadanie akt lokalowych tego domu pod kątem naruszenia prawa przez osoby decydujące o przydziale lokalu oraz o unieważnienie decyzji przydzielającej mu lokal. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. SKO utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie. Organ uznał ponownie, że zarzut skarżącego polega na niezasadnym wezwaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Kwestie te reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) i przewiduje ona cywilnoprawny tryb umowny w takich sprawach. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie obydwu postanowień i rozpoznanie skargi pod względem merytorycznym. Nie zgodził się on, że przedmiotowe wezwanie nie jest aktem administracyjnym. Urząd podjął, w jego ocenie, akt władczy podlegający kontroli ze strony SKO i sądu administracyjnego. Ponownie wniósł o zbadanie akt lokalowych domu przy ul. P. w W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż wskazane w jej treści. Podstawą zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest charakter prawny wezwania skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił ocenę organu, że takie wezwanie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też żadnym innym aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Wezwanie takie jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i zmierza do dokonania czynności cywilnoprawnej. Sąd nie podziela jednak stanowiska SKO, że ocena prawidłowości takiego wezwania należy do sądu powszechnego. Takie wezwanie nie rodzi bowiem żadnych skutków prawnych w tym sensie, że nie tworzy przedmiotu postępowania (sprawy) w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero sformułowanie jakiegoś żądania przez skarżącego, który w subiektywnym przekonaniu wywiódłby z takiego wezwania określone, przysługujące mu roszczenie, mogłoby skutkować uznaniem, że w sprawie takiego roszczenia (powództwa) właściwy jest sąd powszechny, o ile nie byłby w niej właściwy sąd administracyjny lub organ administracji. W niniejszej sprawie właściwym rozstrzygnięciem procesowym podjętym po wniesieniu przez skarżącego "odwołania" powinno być postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 Kpa. Ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa (wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć sytuację, gdy dana czynność nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż podjął ją nie organ administracji, np. prezydent miasta, lecz reprezentowana przez niego jako organ osoby prawnej taka właśnie osoba prawna (gmina), a ponadto czynność ta dotyczy stosunków cywilnoprawnych, które charakteryzują się równorzędnością stron. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istotną kwestię w niniejszym postępowaniu stanowi relacja art. 66 § 3 do art. 134 Kpa. Wskazać należy, że art. 66 § 3 Kpa znajduje zastosowanie dopiero po zaistnieniu wymaganych przez ten przepis przesłanek. Należy do nich m.in. właściwość sądu powszechnego w sprawie, przy czym właściwość ta wynikać powinna z istnienia sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kpc i możliwości jej rozpatrzenia przez sąd powszechny. Nie chodzi jednak o "sprawę" opartą na idei tzw. roszczenia procesowego, która oznacza, że o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie twierdzenie strony o jego istnieniu. To ostatnie rozumienie "sprawy" nawiązuje do art. 45 Konstytucji i ma charakter odrębny, autonomiczny wobec rozumienia tego pojęcia zawartego w art. 1 Kpc (postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt. III CK 319/03, OSNC 2005/2/31). W przeciwnym przypadku, tzn. w razie przyjęcia, że w art. 66 § 3 Kpa chodzi o szeroko, konstytucyjnie rozumianą koncepcję "sprawy" i wynikającą z takiego rozumienia właściwość sądu powszechnego, uznać należałoby, że przepis ten obejmuje wszystkie przypadki, w których organ administracji nie jest właściwy do rozpatrzenia pisma (odwołania), w tym także niedopuszczalność odwołania z powodu właściwości (sensu largo) sądu powszechnego. W takiej sytuacji art. 134 Kpa byłby zbędny – jego funkcję przejąłby szeroko interpretowany art. 66 § 3 Kpa. Tymczasem art. 66 § 3 Kpa dotyczy jedynie tych przypadków, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny z uwagi na zaistnienie "sprawy" w rozumieniu art. 1 Kpc, pozostawia on natomiast poza swoją regulacją sytuacje, gdy z jakichś innych względów (przedmiotowych lub podmiotowych) złożenie kwalifikowanego pisma, jakim jest odwołanie, jest niedopuszczalne. Tylko takie rozumienie art. 66 § 3 Kpa pozwala stwierdzić, że art. 134 tego kodeksu ma konkretną, normatywną treść i nie jest zbędny. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 tej ustawy Sąd uchylił także postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.