II SA/Rz 459/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...]; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 255 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 459/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2003 r. znak [...] o odmowie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 6013 położonej w Ż. przy ul. R. własności J. B. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm./. W uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, że organ I instancji ustalił, że wydanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych którego domaga się Z. i J. D. poprzez zamurowanie 5 otworów okiennych w pomieszczeniach mieszkalnych oraz 2 otworów okiennych piwnicznych w kamienicy usytuowanej na działce nr 6013 położonej w Ż. przy ul. R. własności J. B. nie znajduje uzasadnienia. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że sporny budynek istnieje od 1913 roku, nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące jego budowy na podstawie których można by było podważyć legalność istnienia spornych otworów okiennych. Organ odwoławczy w ponownym postępowaniu z uwzględnieniem oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1034/03 uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na której to ustalone zostało, że w ścianie budynku od strony działki nr 6012/1 istnieją otwory: dwa w poziomie piwnic, dwa w poziomie parteru i trzy w poziomie piętra. Otwory okienne w poziomie piwnic wskazują, że powstały one w trakcie budowy murów piwnic. W miejscu gdzie znajdują się otwory ściana wewnątrz budynku nie jest otynkowana i wyraźnie widać w tym miejscu układ cegieł. Cegły są w całości nie widać śladów skuwania wokół otworu. Nad otworem nie ma nadproża, nadproże tworzą cegły poprzez ich specjalne ułożenie. Skucie widoczne jest w miejscu gdzie przebiega zamontowana po wybudowaniu budynku rura c.o. Otwory okienne w piwnicy służyły jako luki wsypowe opału i nadal mają takie przeznaczenie. Wymieniono jedynie same okna zmieniając stolarkę drewnianą na plastikową. Podczas rozprawy wymontowana stolarka drewniana leżała w pomieszczeniu piwnicy. W poziomie parteru w spornej ścianie istnieją dwa otwory okienne: z kuchni i pokoju środkowego, natomiast w poziomie piętra istnieją w tej ścianie trzy otwory okienne w dwóch pokojach po jednym oraz w kuchni. W pomieszczeniach, które posiadają okna w spornej ścianie nie stwierdzono na żadnej kondygnacji aby zmieniano układ ścian działowych. Amfiladowy układ pomieszczeń przylegających do spornej ściany zewnętrznej dzielą ściany działowe o grubości 32 cm na parterze i 20 cm na piętrze. Układ ścian na kolejnych poziomach budynku wskazuje na fakt, że ich rozkład powstał konsekwentnie i nie był zmieniany po wybudowaniu obiektu. Na obu kondygnacjach do spornej ściany przylegają po trzy pomieszczenia. W otworach drzwiowych pomiędzy pomieszczeniami jest drewniana stolarka drzwiowa nie stosowana obecnie. W ocenie organu odwoławczego w/w ustalenia wskazują, że gdyby sporna ściana była pełną pomieszczenia środkowe musiałyby być pozbawione światła dziennego, co pozbawiłoby ich mieszkalnego charakteru. Obecna podczas rozprawy H. B. w swoim oświadczeniu wyjaśniła, że dom kupiła w 1946 r. i od tego czasu dom wygląda tak samo. Została wymieniona jedynie stolarka okienna z drewnianej na plastikową około 3 lata temu. Z uwagi na zniszczenia wojenne dwukrotnie odnowione zostały elewacje budynku. Słuchani natomiast świadkowie w sprawie /L. M. oraz J.L./ potwierdzili w/w ustalenia. Dołączony do akt sprawy projekt stanowiący załącznik do udzielonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1973 r znak [...] pozwolenia nie wprowadził do sprawy żadnych ustaleń gdyż autor projektu pokazał jedynie fragment budynku mieszkalnego co uniemożliwiło dokonanie oceny całej ściany budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Z. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 10 § 1, 15, 7, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) wymienionej ustawy. W obszernych argumentach skargi podniosła, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i przed wydaniem decyzji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. tym samym pozbawił skarżącą czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Podniosła również, że mimo udzielenia pełnomocnictwa procesowego B. J. organ nie powiadomił pełnomocnika o dokonanych czynnościach, jak również nie doręczył pełnomocnikowi decyzji. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie wprowadziły w błąd skarżącą, gdyż pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił skarżąca o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i oględzinach spornego obiektu, również podobne pismo otrzymała skarżąca od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 lutego 2005 r. W takiej sytuacji skarżąca nie mogła się zorientować przed którym organem toczy się postępowanie, dlatego też nie była obecna w dniu 11 marca 2005 r. na rozprawie, w której dokonano oględzin spornego obiektu i słuchano świadków. W przekonaniu skarżącej było to celowe wprowadzenie jej w błąd po to, by nie mogła prawidłowo bronić swoich interesów. Podniosła również, że postępowanie dowodowe powinno toczyć się przed organem I instancji, aby zachować zasadę dwuinstancyjności , wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 2 lat od wydania decyzji przez organ I instancji, w którym to postępowaniu pierwszoinstancyjnym wielokrotnie było naruszone prawo. Naruszone zostały również przepisy § 207 ust. l pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. /Dz. U. Nr 75, póz. 690/ do których to przepisów organ nie ustosunkował się. Wg skarżącej organ nadzoru budowlanego, który wydał zaskarżoną decyzję powinien jednoznacznie wypowiedzieć się czy wykonanie otworów okiennych w granicy działki pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego czy też nie a takie stwierdzenie nie zostało zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; skarga jest uzasadniona. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Kontrolując zaskarżone orzeczenie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie ocena taka została wyrażona dwukrotnie tj. w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2002 r. sygn. SA/Rz 1481/02 oraz w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2004 r. sygn. SA/Rz 1034/03. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16 września 2004 r. sygn. 1034/03 Sąd wyraził pogląd, że doręczenie decyzji J. D. zostało dokonane prawidłowo, gdyż decyzja ta doręczona została pod wspólny adres wskazany przez wnoszących /k. 41 akt administracyjnych/. Natomiast przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie w sposób prawem przewidziany stanu faktycznego sprawy /k. 41 akt administracyjnych/. W w/w orzeczeniu Sąd przesądził kwestię dotyczącą uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zatem po ponownym rozpoznaniu sprawy z mocy art. 153 P.p.s.a. organ ten był związany zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co dalszego postępowania. Nie naruszając zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. uzupełnił to postępowanie dowodowe z uwzględnieniem z kolei wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 listopada 2002 r. sygn. akt SA/Rz 1481/02. W ocenie Sądu podnoszony zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. jest chybiony. Niemniej jednak organ odwoławczy uchybił zasadzie wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. określającej, że przed wydaniem orzeczenia powinnością jego było umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów w sprawie tym bardziej, że prowadzone było w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe. Brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego jest naruszeniem zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej obowiązek między innymi podejmowania wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpoznania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienie stronom do wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił w/w zasadom. Dodatkowo Sąd zauważa, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...], która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego mimo że wyrokiem WSA z dnia 16 września 2004 r. uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] tym samym powróciła do obiegu prawnego decyzja z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], dlatego też Sąd tą ostatnią decyzję wyeliminował z obrotu prawnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. umożliwi skarżącej oraz pozostałym stronom postępowania zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, o ile zajdzie ku temu potrzeba ponowi oględziny przedmiotu sporu z udziałem wszystkich zainteresowanych stron i dopiero tak przeprowadzone postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwoli na wydanie stosownej decyzji. Co się tyczy zarzutu dotyczącego wadliwego zawiadomienia skarżącej o wyznaczeniu rozprawy w dniu 11 marca 2005 r zauważyć należy, że zarzut ten jest chybiony. Organ prawidłowo zawiadomił skarżącą o rozprawie w/w dniu nie powiadamiając jej pełnomocnika B. J., gdyż pełnomocnictwo udzielone przez Z. D. dotyczyło jedynie postępowania przed organem I instancji /k. 126 akt administracyjnych/. Udzielenie natomiast odpowiedzi na pozostałe zarzuty skargi byłyby co najmniej przedwczesne, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania . Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono myśli art. 200 P.p.s.a.