I OSK 1465/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łukaszewska – Macioch – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L., J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 831/05 w sprawie ze skargi R. L., J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 831/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. L. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy: Starosta R. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. L. i J. L., odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi H., Gmina T., polegającej na wpisaniu T. L. jako właściciela działki nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że wnioskodawcy domagali się dokonania zmian w ewidencji gruntów przez wpisanie T. L. jako właściciela działki w miejsce władającego Urzędu Miasta i Gminy T. twierdząc, że przedmiotowa działka zawsze stanowiła jego własność. Organ ustalił, że w operacie ewidencji gruntów wsi H. figurują: w jednostce rejestrowej nr [...] J. L. i R. L. - dzieci T. L. jako współwłaściciele działek nr [...] i nr [...], a w jednostce rejestrowej nr [...] Urząd Miasta i Gminy w T. (drogi) jako władający działką nr [...]. Poświadczenia hipoteczne wydane przez Sąd Rejonowy w R. VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w T. wskazują, że w KW [...] jako właściciele działek [...], [...] i [...] wpisani są J. L. i R. L. W liczbie spisu IV stanowiącego własność Dobra Publicznego wpisana jest pgr. [...]. W wyniku porównania mapy katastralnej w skali 1:2880 opracowanej w systemie parcelowym z obowiązującą mapą ewidencji gruntów organ ustalił, że działka nr [...] powstała z części dawnej parceli gruntowej nr [...], działka nr [...] powstała z parcel gruntowych nr [...],.[...],.[...],.[...],.[...], i parceli budowlanej nr [...], a działka nr [...] powstała z parceli gruntowej nr [...]. Wnioskodawcy wezwani do przedłożenia dokumentów dostarczyli akt notarialny z 1938 roku i arkusz posiadłości gruntowej z 1961 roku. Przedstawione dokumenty nie stwierdzają własności działki nr [...] na rzecz ich ojca. Rodzice wnioskodawców zostali uwłaszczeniu aktem własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. nr [...] działkami nr [...],[...] i [...]. W akcie nie figuruje działka nr [...]. Starosta R. powołał się na treść przepisów art. 20 i 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazując, że ewidencja gruntów jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach i nie służy ochronie praw podmiotowych. Organ nie jest uprawniony do ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości, a jego kompetencja w sprawach własności nieruchomości ograniczona jest do rejestracji dokumentu stwierdzającego własność. Od decyzji Starosty R. odwołali się R. i J. L., którzy zarzucili niewyjaśnienie okoliczności sprawy wskutek nieprzyjęcia dokumentu potwierdzającego własność. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazali, że nie dysponują aktualnym dokumentem potwierdzającym własność kwestionowanej nieruchomości, skoro figuruje ona jako własność Gminy bez podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, w którym roku powstała droga gminna i czyją własność stanowiła parcela gruntowa nr [...], z której powstała droga [...]. Brak wskazania właściciela sprawia, że wnioskodawcy nie mają możliwości kontroli ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty R. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz przepisy art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w latach 1976 – 1977 na okres przejściowy została założona ewidencja gruntów dla wsi H. na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880. Wówczas parcela gruntowa nr [...] stanowiąca własność Dobra Publicznego i objęta Liczbą Spisu IV zmieniła oznaczenie na działkę [...]. Wykaz stracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 r. i podlegał zamknięciu z urzędu. W sporządzonym w 1977 roku rejestrze gruntowym działka nr [...] została wykazana jako droga we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w T. W wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego dla wsi H. w 1989 roku dotychczasową mapę w skali 1:2880 zastąpiono nową w skali 1:2000. Według rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działki nr [...], [...] oraz działkę nr [...], która w obowiązującym rejestrze gruntowym wykazana została jako droga we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w T. Podczas kompleksowych uwłaszczeń działka ta nie była objęta postępowaniem uwłaszczeniowym. Akt notarialny sporządzony [...] lutego 1938 r. Rep. [...] nie stanowi dokumentu dającego podstawę do wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencyjnym. Zmiany w ewidencji w odniesieniu do właściciela wprowadza się tylko na podstawie dokumentów określających aktualny stan prawny nieruchomości. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ustalania właścicieli nieruchomości, jedynie rejestruje dokumenty stwierdzające własność. Powyższą decyzję R. L. i J. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzucili niewyjaśnienie okoliczności sprawy pozwalających na merytoryczne jej rozstrzygnięcie przez nieprzeprowadzenie oględzin w terenie umożliwiających identyfikację drogi i ustalenie, czy działka nr [...] znajduje się w miejscu, gdzie przebiegała dawna pgr [...], czy też pas gruntu zajęty pod drogę stanowi własność skarżących, a także niewyjaśnienie, na jakiej podstawie wpisano władającego działką nr [...] podczas założenia ewidencji. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 20 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że aktualny wpis jest prawidłowy, mimo braku podstaw do tego wpisu oraz wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uchwały Sądu Grodzkiego w T. Oddział I z 1938 roku na okoliczność przysługującego skarżącym prawa własności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast z § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że dokumentami, na podstawie których dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów, są m. in. prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, przesyłane organowi przez właściwe organy i sądy na zasadach określonych w art. 23 ustawy lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje tryb ustalony przepisem art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym na żądanie starosty osoby zainteresowane wprowadzeniem zmian obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i in. W rozpatrywanej sprawie Starosta R. wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentu potwierdzającego własność działki nr [...] na rzecz ich ojca T. L. Żaden z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców nie zawiera informacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotem darowizny z 23 lutego 1938 r. są działki: budowlana nr [...] oraz gruntowe nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] objęte lwh [...], działki nr nr: [...], [...] i [...] objęte lwh [...], działka budowlana nr [...] i gruntowa nr [...] objęte lwh[...]ora pgr [...], dla której miał być utworzony nowy wykaz hipoteczny. Dołączona do skargi uchwała Sądu Grodzkiego Oddziału I w T. z 23 lutego 1938 r. potwierdza powyższe, jednak wbrew twierdzeniom skarżących, nie odnosi się do przedmiotowej drogi. Natomiast przedłożony do akt na wezwanie Sądu protokół nr [...] ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych spisany w dniu [...] marca 1976 r. zawiera zapis, że S. L. uprzedzona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania złożyła oświadczenie, iż wraz z T. L. byli w dniu [...] listopada 1971 r. samoistnymi posiadaczami gospodarstwa rolnego składającego się z działek [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] października 1976 r. wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. potwierdza fakt, że T. i S. L. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych nr nr [...], [...] i [...], natomiast nieruchomość nr [...] nie była objęta uwłaszczeniem. W arkuszu posiadłości gruntowej nr [...] Gminy H. sporna droga figuruje jako działka nr [...], a jej posiadanie na koniec 1923 roku wpisane jest na rzecz Dobra Publicznego. Aktualnie na spornym odcinku droga jest oznaczona nr [...] i w rejestrze gruntowym wykazana jest na rzecz Urzędu Miasta i Gminy - drogi - w T. Utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności polega na uwidocznieniu w niej właściciela nieruchomości, przy czym wpisu tego dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o jakim mowa w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Podstawą kolejnej zmiany może być tylko następny dokument wymieniony w tym przepisie. Organ administracji w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów i nie jest uprawniony do ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości. Żądanie skarżących nie mogło być zrealizowane przed organem ewidencyjnym, bowiem wymaga rozstrzygnięcia sporu o własność, co nie należy do jego kompetencji. Skoro skarżący twierdzą, że droga stanowiła własność ich poprzedników prawnych, spór ten mogą poddać rozstrzygnięciu jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Natomiast instytucja aktualizacji ewidencji określona w § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. L. i J. L., reprezentowani przez adwokata A. L.-G., wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawę kasacji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, a to § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez odmowę wprowadzenia w ewidencji zmiany polegającej na wpisie T. L., ewentualnie skarżących, jako władających sporną drogą, którzy mają sporny szlak w wyłącznym samoistnym władaniu od kilkudziesięciu lat (doliczając samoistne posiadanie poprzedników prawnych) i przyjęcie w sytuacji, gdy brak jest danych dotyczących właścicieli nieruchomości, że zasadnym jest wpisanie w jednostce rejestrowej dla ww. nieruchomości Urzędu Miasta i Gminy w T., mimo że UMiG w T. nie był nigdy we władaniu spornego szlaku, ani też nie dysponował stosownymi dokumentami pozwalającymi na dokonanie takiego wpisu; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77, § 1, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niezbadanie, w sytuacji braku danych dotyczących aktualnego właściciela nieruchomości, w czyim władaniu nieruchomość się znajduje. Na zasadzie art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących zaskarżony wyrok jest nietrafny. Skarżący domagali się wpisania jako właściciela działki nr [...] swego ojca T. L. Wniosek uzasadniali tym, że przedmiotowa droga wchodzi w skład ich działki siedliskowej i do lat 90-tych dwudziestego wieku w ogóle nie była wyodrębniona na gruncie stanowiąc fragment podwórka. Z przejazdu przez ww. drogę nie korzystał nikt poza T. L. i jego poprzednikami prawnymi. Nikt nie posiadał wiedzy, aby w 1923 roku wpisano posiadanie tego pasa gruntu na rzecz Dobra Publicznego. Podkreślenia wymaga, że wpisano posiadanie, a nie własność. W trakcie uwłaszczeń istotnie S. L. złożyła oświadczenie, że wraz z mężem T. L. byli samoistnymi posiadaczami gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr nr [...], [...] i [...]. W protokole uwłaszczeniowym nie wspomniano o działce nr [...], ponieważ S. i T. L. nie wiedzieli, że przez ich podwórko przebiega droga, która stanowi odrębną nieruchomość oznaczona innym numerem. Działki nr nr [...] i [...], jak również droga o nr [...], stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą – siedlisko, będącą w ich samoistnym posiadaniu. Po uwłaszczeniu T. L. zwracał się do Urzędu Miasta i Gminy w T. w sprawie wyjaśnienia różnicy powierzchni posiadanej przez siebie i wykazanej w akcie własności, lecz nie uzyskał wyjaśnień w tej sprawie. Oczywiście skarżący podejmą działania w celu uwłaszczenia się również tym pasem gruntu, aby wykazać przysługujące im prawo własności. Natomiast faktem jest, że w latach osiemdziesiątych wpisano posiadanie spornej drogi na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w T. bez żadnej podstawy prawnej ani faktycznej, jak również bez powiadomienia o tym poprzedników prawnych skarżących. Urząd Miasta i Gminy w T. nigdy nie był władającym sporną drogą. Samoistnymi posiadaczami - władającymi byli tylko i wyłącznie skarżący i ich poprzednicy prawni. Oczywiście skarżący podzielają pogląd, że organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie jest uprawniony do ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości, jednak w sytuacji, gdy brak jest danych odnośnie właściciela, w ewidencji winne być wykazane osoby, które faktycznie władają nieruchomością, a więc skarżący bądź ich poprzednicy prawni. Powyższe skutkowało koniecznością wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasadniczo odpowiada wymienionym wymogom, jednak podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisu prawa materialnego - § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niezastosowanie i odmowę wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków wsi H. zmiany żądanej przez skarżących. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za zasadny. Wskazany w skardze, jako naruszony, przepis § 10 ust. 2 stanowi, że w przypadku braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Powołany przepis reguluje sytuacje, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany, a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Tymczasem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była ostateczna decyzja administracyjna o odmowie dokonania w ewidencji gruntów zmiany, która - zgodnie z żądaniem skarżących - miała polegać na wpisaniu T. L. jako właściciela działki nr [...], a nie jako władającego. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mógł mieć zatem zastosowania. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony. Całkowicie nietrafny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania: art. 77, § 1, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Przepisy tego kodeksu regulują postępowanie przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami państwowymi i podmiotami, gdy są one powołane do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (art. 1 kpa). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi natomiast mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko wskazanie naruszenia przepisów tej ustawy jako podstawy skargi kasacyjnej jest zgodne z jej art. 174 pkt 2. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, wobec czego należało ją oddalić na zasadzie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.