I SA/Wa 2314/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu nieruchomością komunalną oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]: 1. uchyliło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zaskarżoną decyzję w pkt 2 jej sentencji, dotyczącym stwierdzenia niewłaściwości Kolegium do rozpatrzenia wniosku E. D. części dot. działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i przekazania sprawy w tym zakresie Wojewodzie [...], 2. w pozostałym zakresie decyzję utrzymało w mocy. Decyzja ostateczna zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Zarząd Związku Dzielnic Gmin W. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez .[...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego [...] z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 , oznaczonego w ewidencji gruntów nr działek [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W dniu 7 października 2002 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek E. D. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, poprzednio stanowiącego część działki nr [...] z nieruchomości w. położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...] w W.. Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w księdze wieczystej KW nr [...] uregulowana była nieruchomość, na którą składały się: działka nr [...] o pow. [...] m2 , działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 . Zgodnie z treścią tej księgi właścicielem nieruchomości był Z. K. W dniu 26 stycznia 1949 r. Z. K. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Kolegium ustaliło także, iż aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. R. D. – matka wnioskodawczyni E. D. - nabyła prawa i roszczenia w odniesieniu do działki nr [...] wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1962 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło Z. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. oznaczonej jako "[...]" nr hip. [...] wynoszącej powierzchni [...] m2 . Z powyższego wynika, że decyzja z dnia [...] listopada 1962 r. nie dotyczyła działek nr [...] i nr [...], co oznacza, że w zakresie tych działek wniosek dekretowy złożony przez Z. K. w dniu wydania decyzji przez Zarząd Dzielnic Gmin W. pozostawał nierozpatrzony. Obecnie nieruchomość objęta wnioskiem E. D., wchodząca w skład działki nr [...] jest częścią działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (KW [...]) oraz stanowi działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Jak wynika z ewidencji gruntów, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...], wcześniej oznaczona nr [...], [...] i [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...] i stanowi własność W. na mocy prawomocnej decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]". Aktualnie użytkownikiem wieczystym ww. gruntu jest Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Dokonując oceny legalności decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin W. z dnia [...] czerwca 1994 r. pod kątem istnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że skoro w dniu jej wydania trwało postępowanie z wniosku Z. K. o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy w odniesieniu do gruntu obejmującego byłe działki nr [...] i nr [...], to – przy uwzględnieniu zasady, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich - po stronie organu administracji rodziło to obowiązek zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem. Brak wypełnienia przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 474 z późn. zm.) powoduje, że decyzja ta rażąco narusza powołane przepisy, co oznacza, że zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: E. D. oraz Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w W. E. D. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej uznania się przez Kolegium za niewłaściwe do rozpatrzenia jej wniosku w zakresie działki nr [...], z uwagi na fakt, iż złożony do Kolegium wniosek nie dotyczył tej części nieruchomości. Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w W. podniosło zarzut naruszenia prawa procesowego art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa przez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 80 § 2 kpa przez zaniechanie wyznaczenia rozprawy administracyjnej oraz art. 107 § 1 kpa przez nieokreślenie w sposób właściwy jednej ze stron postępowania i tym samym niepodjęcie próby uzgodnienia interesów stron, a także art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem wnioskodawcy, brak jest dokładnego określenia przedmiotu postępowania, którego dotyczy decyzja Kolegium. W aktach powinna być mapa do celów prawnych, z której wynikałoby w sposób jednoznaczny, jakiego terenu decyzja dotyczy. Brak ten powoduje, że decyzja będzie niewykonalna, ponieważ nie będzie mogła stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w księgach wieczystych. W aktach brakuje dokumentu stwierdzającego, czy R. D. i R. D. to ta sama osoba; kwestia ta ma, zdaniem Spółki, podstawowe znaczenie dla legitymacji do występowania w postępowaniu. W aktach brakuje odpisów z ewidencji gruntów i odpisów z ksiąg wieczystych na dzień [...] czerwca 1994 r., (data wydania decyzji przez Zarząd Związku dzielnic Gmin W.) oraz na dzień [...] czerwca 2005 r. (data wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.). Organ nie uwzględnił faktu, że [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego [...] z siedzibą w W. uległo komercjalizacji na mocy uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r., w wyniku czego powstała spółka działająca pod firmą Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem odwołujące się Przedsiębiorstwo poniosło znaczne koszty doprowadzając nieruchomość do obecnego stanu, skutkiem czego Spółka będzie dochodzić znacznego odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uznając wniosek E. D. za uzasadniony, decyzją z dnia [...] października 2005 r., uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia niewłaściwości Kolegium do rozpatrzenia wniosku E. D. w części dot. działki o nr ewid. [...] i przekazania sprawy w tym zakresie Wojewodzie [...], natomiast w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w całości podtrzymało stanowisko w kwestii nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. o uwłaszczeniu [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]". Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przeprowadzonym postępowaniu zbadało cały materiał dowodowy i na tej podstawie wydało decyzję administracyjną. Tożsamość R. D i R. D nie budziła żadnych wątpliwości w świetle posiadanych przez Kolegium dokumentów. W postępowaniu brały udział wszystkie zainteresowane osoby, jeśli chodzi natomiast o wnioskującą Spółkę, to o fakcie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Kolegium zostało poinformowane dopiero w trakcie trwającego postępowania; nie stanowiło to zresztą przeszkody do odbierania przez Spółkę pism adresowanych do [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]". Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyło Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych przez organ. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto naruszenie art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca Spółka zarzuciła również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do części zarzutów podniesionych przez Spółkę. Samo wyliczenie zarzutów podniesionych przez stronę nie jest wystarczające; organ powinien wyjaśnić, dlaczego zarzut nie jest zasadny. W szczególności nie wskazano dokładnie przedmiotu wniosku – nie została dokładnie określona część decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin W., której nieważność stwierdzono. Zdaniem odwołującego się powinna być mapa do celów prawnych, która stanowiłaby załącznik do decyzji, a z której wynikałby w sposób jasny i jednoznaczny, jakiego terenu decyzja dotyczy. Zaniechano przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a tym samym nie podjęto próby uzgodnienia interesów stron. Skarżąca wskazała ponadto, że Kolegium nie wyjaśniło również wątpliwości skarżącej co do tożsamości R. D. oraz R. D. Ponadto skarżąca twierdzi, iż w przedmiotowej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem odwołujące się Przedsiębiorstwo poniosło znaczne koszty na zagospodarowanie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie przedstawionych dokumentów należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem było zbadanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., czy decyzja Zarządu Związku Dzielnic Gmin W. z dnia [...] czerwca 1994 r. o uwłaszczeniu [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" nieruchomością o pow. [...] m2 położoną przy ul. [...] w W., w zakresie jej części o pow. [...] m2 pochodzącej z byłej działki nr [...], jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zważyć należy, iż przepis art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. będący materialnoprawną podstawą decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. stanowił (obecnie tę kwestię reguluje art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), że uwłaszczenie państwowych osób prawnych przewidziane w tym przepisie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że państwowa osoba prawna nie nabywa z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonej nieruchomości, jeżeli do tego gruntu pozostaje niezrealizowane prawo osoby trzeciej. Jest poza sporem, że w dniu 5 grudnia 1990 r., w zakresie wskazanym we wniosku E. D., pozostawał nierozpoznany wniosek Z. K. o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, złożony w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wniosek ten miał pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym rozdysponowaniem nieruchomością. W sprawie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" doszło zatem do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez to Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu, do którego pozostawało niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1994 r. w części objętej wnioskiem E. D., a dotyczącej byłej działki nr [...] (część obecnej działki nr [...]) jest zatem w pełni uzasadniona. Prawidłowo także organ uznał, iż decyzja o uwłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym jest utrwalony pogląd, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do władczych i jednostronnych form działania. Jeśli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). Skutek prawny w postaci nabycia przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powstał w wyniku wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Nie ma on charakteru nieodwracalnego, gdyż jego cofnięcie może być wynikiem prawomocnej decyzji administracyjnej usuwającej z obrotu prawnego decyzję o uwłaszczeniu. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej nie ma związku okoliczność faktyczna polegająca na poniesieniu przez uwłaszczone przedsiębiorstwo nakładów na nieruchomość. Kwestia roszczeń o zwrot poniesionych nakładów należy do sfery stosunków cywilnoprawnych i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jeśli chodzi o zarzut braku mapy do celów prawnych ustalającej granice nieruchomości, w zakresie których orzeczono o nieważności decyzji o uwłaszczeniu, należy wskazać, że do ścisłego oznaczenia granic tego terenu może dojść dopiero na etapie wykonania zaskarżonej decyzji w drodze podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], dokonanego w trybie przewidzianym w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wcześniej brak byłoby podstaw materialnoprawnych do wydzielenia tego terenu. W związku z powyższym chybiony jest zarzut skarżącej, iż decyzja będzie niewykonalna. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut niewyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich okoliczności sprawy. Stwierdzić należy, iż organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał ustalenia stanu faktycznego, jak również stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie oraz prawidłowo go ocenił. Uzasadnienie decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz wskazuje dowody, na których organ oparł rozstrzygnięcie. Niezasadny jest także zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawa administracyjna jest formą postępowania wyjaśniającego, gdy ma to zapewnić przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wychowawczego, a także gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 kpa). Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter postępowania nadzwyczajnego i ma na celu wyłącznie sprawdzenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 1 kpa. W szczególności w postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na uzgadnianie interesów stron, bowiem chodzi w nim o kontrolę legalności decyzji administracyjnej, a nie o konkretyzację normy prawa materialnego w odniesieniu do określonej osoby lub osób. Na wynik sprawy nie miała wpływu okoliczność, iż Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. jako stronę postępowania wskazało [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]", zamiast Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. w W., zwłaszcza że z niczego nie wynika, aby z tej przyczyny doznały uszczerbku prawa procesowe Spółki. Sąd uznał także za nie mający istotnego znaczenia dla wyniku sprawy zarzut niewykazania stosownymi dokumentami, że "Pani R. D. i Pani R. D. - to ta sama osoba" w sytuacji, gdy skarżąca Spółka nie wskazała jakichkolwiek podstaw do podważenia ustaleń organu w tym zakresie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.