II SA/Po 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st.sekr. sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...] Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 755,- zł. ( siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ E.Podrazik Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) na wniosek Biura "A" w P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. [...] działka nr [...]. Ustalono w oparciu o przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wyznaczonym do analizy, iż na tym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą (gospodarczą, usługową i oświatową) o intensywności zabudowy ok. 20%. Linia zabudowy wyznaczona przez istniejące budynki jest niekonsekwentna w odległości 1-10 m. Obsługa komunikacyjna nieruchomości w analizowanym obszarze odbywa się od ulicy [...]. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określona została obowiązująca linia zabudowy w odległości 14 metrów od frontowej granicy działki, jako kontynuacja istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zabudowa działki obejmuje 5% jej powierzchni, przy wynikającej z analizy 20% średniego wskaźnika zabudowy powierzchni działki. Obsługa komunikacyjna działki [...] winna odbywać się drogą wewnętrzną poprzez działkę [...], za zgodą jej właściciela, włączoną do ulicy [...]. Odwołanie wniósł P. M. (współwłaściciel działki [...] i [...]) zarzucając naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący stwierdził, iż działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka [...], która ma stanowić dojazd do drogi publicznej, nie jest drogą, a wobec braku planu nie ustalono jej przeznaczenia. Nadto z informacji uzyskanej przez wydaniem decyzji wynika, iż inwestor nie uzyskał zgody właściciela działki [...] na wytyczenie drogi wewnętrznej. Z działek sąsiednich zabudowana jest działka [...]. Pozostałe działki nie są zabudowane w częściach przylegających granicą do działki [...]. Zabudowane są tylko częściowo działki [...] i [...]. ale w tych częściach nie graniczą z działką [...]. Bezpodstawne jest więc stwierdzenie, już działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Działka [...]nie ma bowiem dostępu do drogi publicznej i znajduje się w odległości 45 metrów od drogi. Zarzucił odwołujący, iż decyzja dopuszcza zabudowę w odległości 3m od granicy, podczas gdy tę samą odległość należało określić na 4 metry. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzono, że problem odległości budynku od granicy precyzowany jest w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi lub dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienia odpowiedniej służebności (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), o której nie rozstrzyga się w decyzji administracyjnej. Podkreślono, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna odpowiada przesłankom przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. P. M. wniósł skargę, domagając się uchylenia decyzji i oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podał, że działki sąsiednie ([...],[...],[...],[...]i [...]) nie są zabudowane. działki [...] i [...] są częściowo zabudowane, ale w tych częściach nie graniczą z działką [...]. Organ pierwszej instancji – według skarżącego – nie badał zabudowy na działkach sąsiednich, ale badania te przeprowadzał na obszarze określonym w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a więc na obszarze na którym zamierzona inwestycja będzie oddziaływać. Pojęcie "działka sąsiednia" ma węższy zakres od pojęcia "obszar oddziaływania", gdyż dotyczy sąsiedztwa polegającego na graniczeniu ze sobą działek. Przedmiotem postępowania winny więc być działki sąsiednie, a więc działki graniczące z przedmiotową działką. Stwierdził skarżący, iż skoro działki graniczące z działką [...] nie mają zabudowy budynków mieszkalnych wolnostojących, to nie ma możliwości ustalenia dla tej działki warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wolnostojącego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, iż działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczna całość i do której planowana budowa powinna nawiązywać. Żaden przepis prawa nie wskazuje natomiast na identyfikowanie sąsiedztwa z działką, która posiada wspólną granicę z nieruchomością inwestora. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) zabudowa terenu nie objętego planem miejscowym jest uzależniona od wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta wymaga jednak spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie , co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwe. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Według przepisu § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – w skali 1:500 lub 1:1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Znajdująca się w aktach sprawy mapa obszaru analizowanego (k-31) nie spełnia powyższych wymogów. Nie wynika bowiem z niej czy jest to kopia mapy zasadniczej, czy też mapy katastralnej. Mapa nie zawiera również określenia skali, w jakiej została sporządzona. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera tego załącznika. Do decyzji załączono jedynie mapę zasadniczą terenu w skali 1:500, która nie była przedmiotem analizy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W związku z tym, jeżeli działka przeznaczona pod inwestycję nie ma dostępu do drogi publicznej, to nie można dla niej wydać decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 wynika też, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej co działka, której dotyczy inwestycja, drogi publicznej. Dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu (Przechodu), na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej (art. 2 pkt 14). Według decyzji organu pierwszej instancji obsługa komunikacyjna działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym winna odbywać się drogą wewnętrzną (poprzez działkę [...]za zgodą jej właściciela) włączoną do drogi publicznej, to jest ulicy [...]. Wskazano też, że z przedłożonego odpisu księgi wieczystej wynika, iż działka [...] stanowi współwłasność właścicieli działki [...] (W.Z. i P. M.). W aktach sprawy znajduje się jednak pismo pełnomocnika spółki "B " (k-36), w którym podano, iż [...] listopada 2004r. W.Z. sprzedał swój udział we współwłasności obu wymienionych działek na rzecz tej spółki. Wskazywałoby to, iż aktualnie współwłaścicielami obu działek jest skarżący i spółka ""B "". Skarżący w odwołaniu podkreślił, że inwestor nie uzyskał zgody "od właściciela działki [...]" na przeznaczenie tej działki na drogę wewnętrzną, o której mowa w decyzji. Brak zgody właściciela, czy też współwłaścicieli na ustanowienie drogi wewnętrznej, bądź brak ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, co do prawa przejazdu i Przechodu uniemożliwia spełnienie warunku, o którym mowa w akt 61 ust. 1 pkt2. Prezentowana przez skarżącego argumentacja, iż przedmiotem niniejszego postępowania winny być tylko działki bezpośrednio graniczące, której dotyczy wniosek – nie jest trafna. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, iż działka sąsiednia (art. 61 ust. 1 pkt 1) to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Dotyczy to więc nie tylko działek graniczących, ale również działek usytuowanych w pewnej bliskości. Przesłanką warunkującą wydanie pozytywnej decyzji jest więc istnienie działki budowlanej w bliskiej okolicy, która tworzy określony układ urbanistyczny oraz dostęp do tej samej drogi publicznej. Skarżący nie ma zatem racji wywodząc, iż tylko zabudowa działki graniczącej ma znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, iż działka sąsiednia w znaczeniu przepisu art. 61 to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczna całość. Uwzględniając powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów orzeczono, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 134 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ E.Podrazik MarK