VII SA/Wa 444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi " [...]" sp. jawna I. K. i D. K. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę oddala sygn. akt VII SA/Wa 444/06 . UZASADNIENIE Wojewoda [...], na wniosek spółki "[...]" postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 kpa, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, podjął w oparciu o art. 151 § 2 kpa decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. Decyzją tą, wydaną we wznowionym postępowaniu, odmówiono uchylenia decyzji tego organu nr [...], z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu Powiatowi O. z siedzibą w O., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie odcinka [...] w O. w rejonie skrzyżowania z ul. [...], stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spółka "[...]", podnosząc, że w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu, w którym zapadła decyzja z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], nie brała udziału, pomimo że posiadała przymiot strony. Skarżący stwierdzili, że podjęta decyzja narusza przepisy art. 5 ust 1 pkt 9 i art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, uzasadniając tym, że ,,(...)nie zapewnienie skrętu w lewo do posesji nr [...] na przebudowywanym skrzyżowaniu [...] z ul. [...] w O., w sposób oczywisty skutkuje wyłączeniem dostępności tej nieruchomości dla pojazdów poruszających się od strony wiaduktu". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r., pominęło spółkę "[...]" jako stronę, nie informując jej o wydanej decyzji. Wobec tego, że wniosek złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. postanowiono o wznowieniu postępowania. Podczas wznowionego postępowania okazało się, że poprzednio wydana decyzja nie był wadliwa materialnie, a jedynie formalnie z powodu niezawiadomienia strony, dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż Wojewoda we wznowionym postępowaniu mógł zastosować tryb art. 146 § 2 k.p.a. Dopuszczenie do ponowionego postępowania strony pozwoliło usunąć wadę pominięcia strony w postępowaniu. Ponieważ ponowna analiza sprawy dokonana w kontekście zarzutów strony wykazała prawidłowe zastosowanie przepisów prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, dlatego odmówiono zmiany decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu dotyczącego braku lewoskrętu z [...] organ ocenił, że kwestie regulacji ruchu nie należą do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze na tę decyzję spółka "[...]" podniosła, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] narusza szereg przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu podano, iż obiekt położony w O., przy ul. [...], skarżąca zakupiła w dniu 1 marca 2005 r. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją budowlaną dotyczącą przebudowy odcinka [...] w O. były rozsyłane w marcu, czyli już po dacie nabycia przez Spółkę [...] ww. nieruchomości. Spółki nie uwzględniono jako strony postępowania administracyjnego, mimo że na dzień wydania decyzji były już dokonane wszelkie rejestracje związane z zakupem nieruchomości (zmiany w ewidencji gruntów), a ustalenie właściwej strony postępowania nie stanowiło żadnego problemu przy zachowaniu minimum rzetelności. Zdaniem skarżących było to wyłączną przyczyną dalszych naruszeń interesów strony skutkujących wykonaniem przebudowy ulicy [...] bez zapewnienia lewoskrętu na działkę nr [...] od strony wiaduktu. Zarzucono zatem naruszenie przepisu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez lakoniczność uzasadnienia i brak merytorycznej analizy przytoczonych podstaw rozstrzygnięcia, wskazując, że brak było jakichkolwiek okoliczności dających zarówno Głównemu Inspektorowi, jak i Wojewodzie prawo do stwierdzenia, że decyzja budowlana wydana w niniejszej sprawie nie mogła być zmieniona poprzez naniesienie w projekcie budowlanym lewoskrętu do posesji położonej przy [...]. Materiały sprawy i przywołane w skardze dokumenty, zdaniem skarżących, w żadnym razie nie przekreślają możliwości wykonania lewoskrętu, a tym samym nie stanowiły podstawy do odmowy zmiany decyzji polegającej na zatwierdzeniu projektu zawierającego lewoskręt do posesji "[...]". Skutkuje to wyłączeniem dostępności tej nieruchomości dla pojazdów poruszających się od strony wiaduktu. Istniejące rozwiązania komunikacyjne w tej części miasta powodują, iż osoby jadące od strony wiaduktu i mające zamiar wjechania na posesję nr [...] przy [...] zmuszone są do przejechania w tym celu zamiast 100 m, około 3 km. Wynika to z konieczności zrobienia pętli umożliwiającej skorzystanie z prawoskrętu od strony [...]. To samo dotyczy osób jadących z ul. [...]. Zdaniem skarżących brak lewoskrętu w znacznym stopniu wpływa na ograniczenie możliwości faktycznego gospodarczego wykorzystywania nieruchomości skarżących, co powoduje zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podniesiono też, że do czasu przebudowy poprzednicy skarżących korzystali z prowizorycznego lewoskrętu znajdującego się na wysokości skrzyżowania [...] i ul. [...], chociaż dokumentacja zebrana w toku postępowania nie potwierdza ww. stwierdzenia. Ponadto wskazano w skardze na szereg uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a., w tym także w odniesieniu do art. 7 k.p.a. oraz pozbawienie skarżących możliwości obrony ich praw zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Racją prawną tej zasady jest konieczność stabilizacji porządku prawnego państwa, współtworzonego przez działania administracji publicznej w formie indywidualnych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą. Kontrolowana przez Sąd decyzja kończyła wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu Powiatowi O. z siedzibą w O., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie odcinka drogi publicznej [...] w O. w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Zarzuty zgłaszane pod adresem zaskarżonej decyzji sprowadzają się do tego, że organ we wznowionym postępowaniu nie rozpatrzył możliwości wprowadzenia takich zmian w organizacji ruchu na tej ulicy, które umożliwiałyby wygodny dojazd do nieruchomości skarżących, bez konieczności dokonywania dalekich objazdów. Zarzuty te są jednak chybione, gdyż dotyczą w istocie krytycznej oceny zamiaru inwestycyjnego realizowanego przez zarządcę drogi i skonkretyzowanego w odrębnym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na tym odcinku, a nie pozwolenia na budowę, które było przedmiotem wznowionego postępowania. Zagadnienia poruszone w skardze reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotem tego rozporządzenia jest określenie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (§ 1). Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności dotyczących sporządzania, rozpatrywania projektów organizacji ruchu, a także zatwierdzania organizacji ruchu i przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (§ 2). Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 3). Jak wynika z powyższych uregulowań, projekt organizacji ruchu związany z przebudową drogi jest wynikiem szeregu czynności organizacyjno-technicznych wykonywanych przez wskazane w rozporządzeniu organy, które dokonują uzgodnień i przedstawiają opinie kończące postępowanie w sprawie zatwierdzenia odrębnego od pozwolenia budowlanego projektu organizacji ruchu. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu jako integralna część dokumentacji budowy stanowi zatem podstawę faktyczną określającą zamiar inwestora (zarządcy drogi) w zakresie realizacji określonego przedsięwzięcia budowlanego w granicach jego własności (pasa drogowego). Dopiero na podstawie takiego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu następuje opracowanie projektu budowlanego, który jest przedmiotem zatwierdzenia przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy wymienionego rozporządzenia w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie przewidziano udziału podmiotów zainteresowanych przebiegiem drogi oraz organizacją na niej ruchu. Z tego względu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego wnioski i postulaty dotyczące organizacji ruchu, a więc odnoszące się do wcześniejszej fazy odrębnego postępowania konkretyzującego zamiary inwestora, nie mogą być wzięte pod uwagę, tak jak w zwykłym postępowaniu budowlanym, inna strona procesu budowlanego nie może dokonywać krytycznych ocen zamiarów inwestora, o ile nie naruszają one prawa. Dlatego też pozwolenie na budowę wraz zatwierdzonym projektem budowlanym stanowią przedmiot kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie i w tej tylko części Sąd dokonuje ocen w zakresie prawidłowości zastosowania prawa. Z tych względów należało uznać, że organy administracji prawidłowo dokonały analizy i oceny kwestionowanego przez skarżącą spółkę pozwolenia budowlanego jako naruszającego prawo przez uchybienie prawom strony postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie oceniły ten akt jako niewadliwy materialnie, co dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005. "Przesłanka druga, wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które - raz jeszcze podkreślmy - jest zgodne z prawem materialnym." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.