VII SA/Wa 450/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie ustawowego terminu wydania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 34 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył Prezydentowi K. karę w wysokości 37.000 zł za 74 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na docieplenie ścian zewnętrznych w budynku mieszkalnym na osiedlu K. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] grudnia 2003 r., a decyzja o odmowie pozwolenia została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r., czyli po upływie 136 dni. Dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 3 i § 4 kpa, upłynął 2 lutego 2004 r. Po odliczeniu czasu trwania postępowania tj. 136 dni – 62 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przeterminowanie wynosi 74 dni. Wobec wskazanej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary wynosi 37.000 zł (74 dni x 500 zł). Organ I instancji uznał, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego odnosi się zarówno do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o odmowie zatwierdzenia pozwolenia na budowę. Organ nie uwzględnił odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ stanowi on składnik postępowania administracyjnego nie mieszczący się w kategoriach czynności z art. 35 § 5 kpa i 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Nie dokonano także odliczenia z powodu wydanego na podstawie art. 77 § 2 kpa postanowienia z dnia [...] marca 2004 r., ponieważ zastosowana została niewłaściwa podstawa prawna przy nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 26.000 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda [...] zastosował prawidłowy stan prawny, jednakże błędnie wyliczył okres czasu o jaki nastąpiła zwłoka w wydaniu decyzji. Sygn. akt VII SA/Wa 450/06 Skoro wniosek wpłynął w dniu [...] grudnia 2003 r., to termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu [...] lutego 2004 r., a nie [...] lutego 2004 r. Decyzja została wydana [...] kwietnia 2004 r., tj. 73 dni po terminie. Od tego okresu organ I instancji winien odliczyć 21 dni, bowiem [...] marca 2004 r. upłynął dla inwestora termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. na uzupełnienie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. W tym zakresie zwłoka nie powstała z winy organu, a zastosowanie błędnej podstawy prawnej przy wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. nie może skutkować wyższą karą pieniężną. Organ II instancji ustalił więc okres przekroczenia terminu z winy organu na 52 dni i wyliczył karę pieniężną nałożoną na Prezydenta Miasta K. w wysokości 26.000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. wnosi o stwierdzenie nieważności bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że przepisy art. 36 ust. 6-8 mają charakter de facto karny i będąc finansową sankcją administracyjną, powinny być stosowane i interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Przepis wyraźnie przewiduje sankcję karną w sytuacji, w której organ "nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", nie można więc per analogiam stosować tej sankcji do innych spraw administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżący wskazał, że organy nie odliczyły okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczętym, toczącym się postępowaniu, przewidzianych w kpa i okresu związanego z wydaniem postanowienia w dniu [...] lutego 2004 r. z art. 36 kpa o przesunięciu załatwienia sprawy, w którym wskazano nowy termin – upłynął on w dniu 12 kwietnia 2004 r. Ostatecznie według skarżącego dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy został przekroczony nie o 52 dni, a o 7 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności Sygn. akt VII SA/Wa 450/06 z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003, nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez zastosowanie przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu, które już nie obowiązywało w dacie wydania przez organy postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. i postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. Treść art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w dniu wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w dniu [...]kwietnia 2004 r. stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta stanowi dochód Skarbu Państwa. Natomiast w dniu wydania przez Wojewodę [...] postanowienia, tj. [...] listopada 2005 r., art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przewidywał termin 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę – od daty złożenia wniosku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2005 r. (data pierwszej czynności), a więc w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane powinien zostać obliczony na podstawie znowelizowanych przepisów. Nie ma zatem znaczenia w sprawie fakt, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, będące przedmiotem kontroli, zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc w stanie prawnym przed nowelizacją. Sygn. akt VII SA/Wa 450/06 Postępowanie o nałożenie kary jest bowiem postępowaniem administracyjnym w nowej sprawie. Tak więc dopiero wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie przekraczającym 65 dni od złożenia wniosku, nie zaś przekraczającym dwa miesiące, jak to przyjęły organy, uprawnia organ wyższego stopnia do wymierzenia kary. Mając na uwadze naruszenie przez organ I i II instancji przepisów prawa materialnego, Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Wojewody [...]., a także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Postanowienie organu I instancji poprzedzające zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta i po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Po wyroku Sądu pozostanie więc do rozpoznania zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., który przy wyliczaniu kary zastosował właściwe przepisy i przyjął 65 dniowy termin załatwienia sprawy upływający w dniu 5 lutego 2004 r. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy będzie miał na względzie przepis art. 139 kpa, który zobowiązuje go do niewydawania postanowienia na niekorzyść strony, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 144 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).