I OSK 1420/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt III SAB/Łd 4/06 odrzucające skargę B. K. na bezczynność Starosty Powiatowego Powiatu [...] w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi w sprawie dotyczącej ewidencji gruntów postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt III SAB/Łd 4/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę B. K. na bezczynność Starosty Powiatowego Powiatu [...] w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi w sprawie dotyczącej ewidencji gruntów. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż skarga B. K. na bezczynność Starosty [...] jest niedopuszczalna, ponieważ nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Podał, iż z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Przypadki te dotyczą spraw, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie lub rozstrzygają je co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie oraz wydaniem innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1 – 4 artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Wskazano dalej, iż warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd wskazał m. inn., iż pogląd taki został wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 166/97. Jak stwierdził dalej sąd wojewódzki, w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z cytowanych powyżej sytuacji. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu w udzieleniu B. K. odpowiedzi na składane przez nią pisma z dnia 5 kwietnia 2005 r. oraz z dnia 15 września 2005 r. W pierwszym z tych pism skarży się ona na nieudzielenie odpowiedzi przez Wójta Gminy N., Radę Powiatu N. oraz pracownicę Urzędu gminy N. E. M. na jej pismo z dnia 21 stycznia 2005 r. dotyczące ewidencji gruntów. W piśmie tym zawarta jest skarga na nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji oraz jej pracowników. Jest to więc skarga uregulowana w art. 227 kpa, zaś skargi i wnioski wyróżnione w dziale VII kpa nie należą do właściwości sądów administracyjnych co powoduje, że skargi w tych sprawach podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA podniósł ponadto, iż odpowiedź organu administracji na pisma skarżącej nie jest ,,innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podał, że ,,inny akt lub czynność'' o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. musi ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Odpowiedź organu administracji na pytania postawione przez skarżącą natomiast nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków B. K., wynikających z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej na to postanowienie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co jak wskazał, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż interpretacja przez WSA przepisu art. 3 § 2 pkt 4 opiera się na wypracowanej przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacji przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazano, iż brzmienie treści powyższych przepisów różnią się od siebie. O ile w treści art. 16 ust. 1 pkt u ustawy o NSA mowa jest o ,,aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku ,wynikających z przepisów prawa'', to w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a mowa jest o ,,aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa''. Wskazano dalej, iż również orzeczenie NSA, na które powołuje się sąd wojewódzki w kwestii interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zostało wydane pod rządami nieobowiązującej ustawy o NSA. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy zmiana treści przepisu musi pciągac za sobą zmianę jego interpretacji. Podał następnie, iż z porównania treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA wynika taka zmiana, że zakres aktów i czynności objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a został rozszerzony w porównaniu z zakresem aktów i czynności objętych przepisem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. W rezultacie, obecnie do właściwości sądu administracyjnego należą wszelkie akty lub czynności ,,dotyczące", a zatem mające jakikolwiek związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Tym samym, skoro został poszerzony zakres właściwości sądów administracyjnych, kwestia udzielenia przez organ administracji odpowiedzi na pytania skarżącej, dotyczące zmian w ewidencji gruntów mieści się w zakresie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazano także, iż WSA wobec tego, iż przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy szerszego zakresu aktów i czynności a co za tym idzie jego wykładnia również różni się od wykładni przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, powinien uwzględnić przy orzekaniu fakt, iż jednocześnie orzecznictwo wydane na podstawie przepisów ustawy o NSA stało się co najmniej częściowo nieaktualne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów w przypadkach określonych w punkcie 1-4 pkt 8, jak również orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach – art. 3 § 3 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Ich właściwość dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W niniejszej sprawie skarżąca podnosi, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Starosty Powiatowego Powiatu [...] Analiza pism strony z dnia 5 kwietnia 2005 r. i 15 września 2005 r. prowadzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do przekonania, iż organ, udzielając odpowiedzi na przedmiotowe, nie miał obowiązku wydania w tej sprawie decyzji ani postanowienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżącej a dotyczącego dokonanej przez WSA interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podnieść należy, iż redagując powyższy przepis, pominięto użyte w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA i odnoszące się do pojęć uprawnień i obowiązków słowa: ,,przyznania, stwierdzenia albo uznania". Odwołanie się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że czasownikowe określenia ,,przyznanie, stwierdzenie albo uznanie", rozpatrywane w zestawieniu z kategorią uprawnienia lub obowiązku, były w nim traktowane jako kwalifikatory przesądzające o dopuszczalności skargi na te akty i czynności. Rezygnacja z tych kwalifikatorów rozszerzyła nieco zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Niemniej jednak, ze względu na użyte w ustawie kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracji. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; wydaje się, że w tym zakresie pozostaje aktualne dotychczasowe orzecznictwo NSA - por. wyr. NSA z 15 lutego 2000 r., III SA 8344 (Lex Polonica) oraz post. NSA z 21 lutego 1997 r., I SA 264/97 (ONSA 1997, nr 4, poz. 182) d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność - por. post. NSA z 27 września SA 1326/96 Wobec powyższego uznać należy, iż odpowiedź organu administracji w postaci pisemnych wyjaśnień na składane przez skarżącą pisma, nie jest ,,innym aktem lub czynnością". Wskazana odpowiedź bowiem nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków B. K., wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowa ma jedynie wyjaśniać treść zapisów w ewidencji gruntów oraz zmian jakie w tej ewidencji dokonano na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat a nie rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i właściwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, ponieważ sprawa skarżącej podlegała rozpoznaniu w trybie skargi powszechnej, uregulowanym w art. 221 - 259 kpa. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.