II SA/Gd 426/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 maja 2006 sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego T. P. 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący T. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...], którą odrzucono jego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w G. w rejonie ulic D. i R. Z akt sprawy i stanowisk stron postępowania wynika, że po raz pierwszy Prezydent Miasta wyłożył do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ulic D. i R. w G. w dniach od 21 lipca 2003 r. do 20 sierpnia 2003 r. Projekt ten przewidywał m.in. linię zabudowy, która stanowiła równocześnie linię rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach (usługi komercyjne dzielnicowe, przemysł i składy oraz ulice główne), przechodzącą przez działki nr [...] i nr [...], położone przy ul. M., będące przedmiotem współwłasności skarżącego, na których są zlokalizowane pawilony handlowe. Ponadto projekt ten przewidywał dojazd do tych nieruchomości od strony ulicy R. ciągiem pieszo-jezdnym o szerokości 3,5 m. Prezydent Miasta przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu zawiadomił o tym zainteresowanych na piśmie przy czym części z nich doręczono zawiadomienia przed dniem 11 lipca 2003 r., a pozostałej części po tym dniu. Ogłoszenie w prasie lokalnej o wyłożeniu projektu planu ukazało się w dniu 9 lipca 2003 r., zaś zawiadomienia o terminie wyłożenia nosiły datę 1 lipca 2003 r. Skarżący do tego projektu wniósł zarzut kwestionując usytuowanie linii zabudowy i szerokość ciągu pieszo-jezdnego. Z zarzutu tego wynikało, że chodzi mu o przesunięcie linii zabudowy tak, aby co najmniej nie przechodziła ona przez pawilon handlowy na jego nieruchomości oraz o poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego. Na skutek zarzutu skarżącego dokonano korekty projektu planu i wyłożono go po raz drugi do publicznego wglądu w dniach od 6 lutego 2004 r. do 5 marca 2004 r. Zmiana projektu planu w stosunku do poprzedniego polegała na poszerzeniu ciągu pieszo-jezdnego do 5 m i zmianie przebiegu linii zabudowy, jednakże nie w tym miejscu, o którym pisał skarżący w zarzutach. Po tym wyłożeniu skarżący ponownie wniósł zarzut do projektu. W tym zarzucie wnosił ponownie o przesunięcie linii zabudowy, będącej jednocześnie linią rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach, tak aby nie kolidowała z zabudową jego nieruchomości oraz o poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego do 7 metrów. Uzasadniając zarzut podnosił brak konsekwencji w prowadzeniu linii zabudowy na nieruchomościach położonych przy ulicy M. [...], [...] i jego nieruchomości położonej przy ulicy M. [...]. W sytuacji, w której linia zabudowy na sąsiednich nieruchomościach prowadzona jest wzdłuż istniejącej linii zabudowy, kwestionował jej załamanie przy jego nieruchomości i poprowadzenie jej przez istniejące pawilony. Wskazywał przy tym, że rozbieżność w prowadzeniu linii zabudowy na nieruchomościach położonych przy ulicy M. [...] i [...] oraz jego nieruchomości jest niczym nieuzasadniona. Podawał też możliwe jego zdaniem rozwiązanie zapewniające jednakowe traktowanie tych nieruchomości i jednoczesne zapewnienie właściwej szerokości chodnika, którą wskazana linia zabudowy kształtowała. Proponował mianowicie wykorzystanie niezagospodarowanego gruntu gminy, leżącego pomiędzy dwiema jezdniami ulicy M. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta odrzuciła zarzut skarżącego następująco uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Obowiązujący do końca 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. ustalał przebieg linii rozgraniczających ulicy M. w głębi terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zachowując rezerwę terenu pod rozbudowę ulicy. Na podstawie ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy ulicy M. – drodze powiatowej – powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ze względu na istniejące uwarunkowania w rejonie ulicy M., w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dąży się do zachowania istniejącej przedwojennej zabudowy wielorodzinnej. Nieprzekraczalna linia zabudowy zachowuje budynki pięciokondygnacyjne, które stoją w odległości od 3,75 m do 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast budynki pawilonów handlowych wybudowane zostały w odległości od 3 m do 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku realizacji budynków o wysokości do 18 m i pięciu kondygnacji nadziemnych nie jest uzasadnione utrzymywanie obecnej linii zabudowy parterowych pawilonów handlowych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę jako obiekty tymczasowe. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wytyczona dla zabudowy nowoprojektowanej, a istniejące budynki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy. Przed realizacją docelowej zabudowy budynki pawilonów handlowych będą podlegały rozbiórce. Zapis w tekście projektu planu dotyczący wycofania w poziomie parteru linii frontowej budynków w celu zachowania szerokości przejścia pieszego minimum 6 m przy ulicy M. odnosi się do zabudowy nowoprojektowanej. Dojazd do granicy działki nr [...] (do pawilonów handlowych), skorygowany po uwzględnieniu części zarzutu do projektu planu, ma projektowaną szerokość 5 m, co jest zgodne z przepisami. Ponadto teren, na którym jest on projektowany, jest terenem prywatnym, co uzasadnia ograniczenie jego parametrów do minimum. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił nieuwzględnienie prawa własności właścicieli nieruchomości położonej przy ulicy M. [...] przy jednoczesnej możliwości uzyskania celu publicznego w postaci poszerzenia ciągu pieszego przy wykorzystaniu wyłącznie gruntów gminnych, brak konsekwencji przy ustalaniu linii zabudowy na nieruchomościach położonych przy ulicy M. [...], [...] i [...], nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do propozycji skarżącego osiągnięcia zamierzonego celu wyłącznie przy wykorzystaniu gruntów gminnych oraz zmniejszenie szerokości ciągu pieszo-jezdnego z 7 m do 5 m. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Podniesiono m.in., że ograniczenie własności skarżącego jest konieczne z uwagi na organizację ruchu drogowego, przy czym wskazano, że i tak ograniczono szerokość ulicy M., jednakże przesuwanie istniejących, właściwie zaprojektowanych i zrealizowanych jezdni wraz z towarzyszącym im uzbrojeniem, w celu ominięcia niewielkiego, tymczasowego pawilonu handlowego, nie może być przedmiotem, jak stwierdzono, poważnych rozważań. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi rozważenia wymaga kwestia stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Ustawa ta została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zatem w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje możliwości wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie jednak z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym konieczne jest dokonanie wykładni wskazanego przepisu, po pierwsze w celu ustalenia jakie znaczenie dla stosowania dotychczasowych przepisów ma drugie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, po drugie jak należy rozumieć zawiadomienie o terminie wyłożenia projektów planu do publicznego wglądu. Rozważając pierwszą kwestię Sąd uznał, że ustawodawca za kryterium stosowania dotychczasowego prawa przyjął zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż chciał zachować dorobek postępowania prowadzonego pod rządami dotychczasowej ustawy. Dorobek, który polega na tak dalekim zaawansowaniu prac nad projektem planu, że może on być wyłożony do publicznego wglądu i przedstawiony zainteresowanym podmiotom. Skoro taki był cel unormowania zawartego w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to istotne dla stosowania dotychczasowych przepisów jest zawiadomienie o pierwszym wyłożeniu, a nie o następnych, które są skutkiem uwzględnienia wniesionego zarzutu i powtórzenia z tego powodu czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w niezbędnym zakresie (art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Rozważając drugą kwestię należy mieć na uwadze, że w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśniono wyraźnie o jakie zawiadomienie chodzi. W szczególności, czy chodzi o zawiadomienie na piśmie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy również o ogłoszenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Jeżeli by przyjąć, że chodzi o zawiadomienie na piśmie, to należałoby uznać, że chodzi o dokonane zawiadomienie, czyli doręczenie pisma podmiotowi zainteresowanemu. Wówczas jednak, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do tego, że część zainteresowanych otrzyma zawiadomienie przed dniem 11 lipca 2003 r., część zaś po wejściu w życie nowej ustawy. Wówczas tak istotna kwestia, jak rozstrzygnięcie o stosowaniu dotychczasowych przepisów, zależeć będzie od przypadkowej okoliczności, niezależnej od organu wykonawczego gminy, który jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu planu i jego wyłożenie do publicznego wglądu. Tym samym te przypadkowe okoliczności, a nie staranność i zapobiegliwość organu wykonawczego gminy, decydować będą o zachowaniu dorobku przeprowadzonego już pod rządami dotychczasowych przepisów postępowania. Co więcej, przypadkowe okoliczności decydować będą o zakresie ochrony własności w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakres ochrony jest mniejszy z uwagi na brak instytucji zarzutu do projektu planu. W ocenie Sądu nie można zakładać, aby racjonalny ustawodawca uzależniał tak istotne kwestie od przypadkowych okoliczności. Wobec tego art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowe przepisy stosuje się wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy, uznając, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przygotowany do publicznego wyłożenia, podejmie decyzję o terminie jego wyłożenia i o zawiadomieniu o tym na piśmie podmioty zainteresowane, wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wszystkich innych przez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w inny sposób przyjęty w danej miejscowości. Zewnętrznym wyrazem takiej decyzji może być zarządzenie organu wykonawczego gminy o zawiadomieniu zainteresowanych podmiotów. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że prawidłowo w niniejszej sprawie stosowano ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że już w chwili pierwszego publicznego wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego ustawa ta nie obowiązywała. Przepisy tej ustawy można było stosować na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzję o pierwszym publicznym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego podjął w dniu 1 lipca 2003 r. Tą datę noszą bowiem zawiadomienia o terminie wyłożenia. Nadto jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy o terminie wyłożenia ogłoszono w miejscowej prasie. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istotnym elementem uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Ustawodawca poza formułą o uzasadnieniu faktycznym i prawnym nie wyjaśnia, co winno ono zawierać. Jest jednak oczywiste, że z uwagi na znaczenie dla wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) winno ono wskazywać przesłanki przyjętych w projekcie planu rozwiązań planistycznych. W przypadku ograniczenia prawa własności winno ono wskazywać powody tego ograniczenia. Przy czym powody ograniczenia prawa własności mogą być uznane za uzasadnione tylko wtedy, gdy odpowiadają warunkom ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw, warunkom wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina posiada bowiem tak zwane władztwo planistyczne, które jednakże nie jest prawem absolutnym, co oznacza, że podlega ograniczeniom, z których najważniejsze są ograniczenia wynikające z Konstytucji. Ta zaś, właśnie w art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczając w planie zagospodarowania przestrzennego prawo własności gmina jest zatem zobowiązana wskazać w imię ochrony jakich wartości konstytucyjnie chronionych własność tą ogranicza. Gmina jest też zobowiązana do tego, aby stanowiąc te ograniczenia nie naruszać zasady równości. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, zaś stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono przekonująco powodów większego ograniczenia własności nieruchomości skarżącego niż własności nieruchomości sąsiednich, położonych przy ulicy M. [...] i [...]. Na podstawie tego uzasadnienia oraz innych okoliczności sprawy można się jedynie domyślać, gdyż nie zostało to wyraźnie wypowiedziane, że za załamaniem linii zabudowy wraz z granicą nieruchomości skarżącego przemawia zakrzywienie krawędzi jezdni. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono dlaczego następuje to tak nieregularnie. Nie wyjaśniono też dlaczego w stosunku do nieruchomości przy ulicy M. [...] i [...] dopuszczono zabudowę w odległości od 3,75 m do 9 m w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przy ulicy M. [...] odległość ta nie może wynosić od 3 do 5 m. Równe traktowanie właścicieli nieruchomości wymagałoby również w tym przypadku pozostawienie odległości co najmniej 3,75 m, skoro taka jest dopuszczalna na nieruchomości sąsiedniej. Ponadto skoro na nieruchomościach przy ulicy M. [...] i [...] zachowano odległość budynków od krawędzi jezdni od 3,75 m do 9 m, to nie przekonuje argument o konieczności zachowania ciągu pieszego o szerokości 6 m. Takie podejście też nasuwa wątpliwości, co do równego traktowania, gdyż powstaje pytanie dlaczego na nieruchomości skarżącego ma być ciąg pieszy o szerokości 6 m, skoro na nieruchomości sąsiedniej ma on w najwęższym miejscu 3,75 m. Pytanie to w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały pozostaje bez odpowiedzi. Pozostaje ono bez odpowiedzi, mimo że skarżący w zarzutach te kwestie podnosił. Wskazany dopiero w odpowiedzi na skargę argument związany z wielkością i tymczasowością pawilonów stojących przy ulicy M. [...], które nie uzasadniają przesunięcia jezdni wraz z leżącą tam infrastrukturą, po pierwsze został podniesiony w odpowiedzi na skargę, a więc nie pochodzi od rady gminy, która jest odpowiedzialna za uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu, po drugie jest zbyt ogólny i niekonkretny, aby uznać na jego podstawie, że rada gminy nie naruszyła zasady proporcjonalności, czyli ograniczyła prawo własności skarżącego, gdyż było to konieczne z uwagi na ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew temu, co twierdzi się w odpowiedzi na skargę ograniczenie prawa własności jest na tyle ważkim zagadnieniem, że zawsze wymaga poważnych rozważań podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nigdy też nie można zakładać wyższości interesu prawnego jednego podmiotu nad interesem prawnym innego podmiotu, czy też nawet zbiorowości. W tym kontekście za trafny należy też uznać zarzut skarżącego, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odniesiono się do jego propozycji zagospodarowania terenu, w szczególności uzyskania dodatkowego terenu kosztem wyłącznie terenów gminy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarzut skarżącego w części dotyczącej linii zabudowy nie został należycie przez Radę Miasta rozpoznany, czym naruszono art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o zarzut w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego, to zostało należycie uzasadnione ograniczenie jego szerokości. Skarżący nie kwestionuje, że miałby on przebiegać przez grunty prywatne. Zatem jest zasadne, aby miał on minimalne wymagane przez przepisy wymiary. Bowiem zgodzić się należy z tym, że nieruchomość skarżącego winna mieć dostęp do drogi publicznej, jednakże szerszy ciąg pieszo-jezdny, związany z koniecznością ograniczenia praw innych podmiotów, nie dałby się uzasadnić z uwagi na zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych wszystkich względów, uwzględniając skargę, Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania.