VII SA/Wa 1603/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg S M oraz A i Z D na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr 791/05 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na I i R Z obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w [...] przy ulicy [...] - w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że swoim postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie przedmiotowego budynku - ponieważ były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę - oraz nałożył obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ocenami technicznymi oraz zakresu robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy przedłożyli wymaganą inwentaryzację wraz z opiniami technicznymi w dniu [...] czerwca 2005 r. Odwołania od tej decyzji złożyli A i Z D oraz S M. Nie zgodzili się z decyzją organu I instancji twierdząc, że pominięto w niej najistotniejszą kwestię związaną z lokalizacją budynku przez inwestora w granicy ulicy [...], tj. o około 1,5 m. bliżej granicy działki A i Z D, niż zezwalają przepisy Prawa budowlanego oraz wnieśli o przywrócenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnili, że posiadają działki usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestorów, których działanie jest bezprawne od momentu rozbudowy domu w kierunku wschodnim, a przy wydaniu decyzji przez organ I instancji został pominięty problem odległości, w jakiej są usytuowane budynki na sąsiednich działkach. Wniesienie odwołań przez A i Z D oraz S M skutkowało wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli również inwestorzy - I i R Z, a po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jako organ II instancji powziął wątpliwość dotyczącą uznania odwołujących się za strony postępowania. Z akt administracyjnych sprawy, tj. mapy geodezyjnej wynika bowiem, że działki skarżących o nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, rozumianym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dodał, że interes prawny lub obowiązek legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ma obiektywny charakter i musi wynikać z ustawowego źródła. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S M oraz A i Z D podnosząc, że rozbudowa domu inwestorów ma miejsce we wschodniej granicy działki, a zatem 1,5 m. za blisko w stosunku do wymaganych przepisami Prawa budowlanego odległości od sąsiedniej działki A i Z D. Zaskarżona decyzja narusza w rażący sposób przepisy Prawa budowlanego oraz interes prawny wnoszących skargę jako stron postępowania - została wydana w oparciu o nieprawidłowe stanowisko, zgodnie z którym kwestionowana inwestycja jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego ze względu na jej odległość od granic sąsiednich działek. Pogląd ten posłużył następnie za podstawę umorzenia postępowania odwoławczego. Odpowiadając na obie skargi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wykazała, iż decyzja ta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniach innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. W szczególności, cytowany przepis prawny nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego), jak również w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Spostrzeżenia organu II instancji w przedmiocie ustalenia kręgu stron postępowania w zależności od obszaru oddziaływania inwestycji, znajdującej się na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ulicy [...], należy zatem uznać za nieprawidłowe jako dokonane w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] nakładającej na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez S M oraz A i Z D powinna opierać się o art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przez skarżących interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Ponadto wskazać należy, iż w odniesieniu do zlokalizowania inwestycji względem działki nr ew. [...] należącej do A i Z D, oddzielonej od działki inwestorów ciągiem pieszym w postaci ulicy [...], powinien zostać uwzględniony § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który określa minimalną odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną jako 4 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną. Odległość inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] od działki nr ew. [...] wynosząca jedynie ok. 1,5 m. jest bowiem mniejsza, niż minimalna odległość uregulowana w § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Fakt oddzielenia działek inwestorów i skarżących ciągiem pieszym nie wyłącza konieczności uwzględnienia odpowiedniego przepisu prawnego, zawartego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt IV SA 2151/99, zgodnie z którym nie sposób nie mówić o naruszeniu warunków technicznych w postaci niezachowania przewidzianych prawem odległości w sytuacji, gdy nieruchomość objęta inwestycją jest oddzielona od działki skarżących ciągiem pieszym o szerokości 1,63 m. Usytuowanie obiektu budowlanego od granic działki skarżących w odległości mniejszej niż określono w przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowi, jak podniesiono we wskazanym wyroku, naruszenie wymogów określonych powyższym rozporządzeniem. Instytucja umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego zakończenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że istnieje brak niezbędnego elementu materialnego stosunku prawnego i z tego względu nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozbawiając skarżących statusu strony postępowania. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołań skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, ustosunkowując się do podnoszonych w nich zarzutów, z uwzględnieniem interesu prawnego stron postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, orzeczono jak w pkt II wyroku.