II SA/Rz 1022/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego na działkach uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] II SA/Rz 1022/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu dowołania A. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] w sprawie odmowy nakazania M. i M. Z. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr 4851/1 i 4852/1 w D.. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwany dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) W odwołaniu A. C. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, jako podjętej z naruszeniem prawa wodnego i norm współżycia międzysąsiedzkiego oraz sprzecznej ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem. Wyjaśnił, że na całej długości jego działki wykonano skarpę o wysokości od 1 do 2 m, skutkujące zalewaniem, zamulaniem działki, co nigdy wcześniej nie miało miejsca. Zakwestionował opinię powołanego w sprawie przez organ biegłego, który stwierdził jedynie, że nie został zmieniony kierunek spływu wód. Biegły winien był wykonać operat wodno-prawny analizując zmiany warstwic i zmiany krajobrazu. Sprawa prowadzona była przewlekle i w sposób stronniczy. Organ nie uwzględnił też opinii, którą dostarczył skarżący, sugerującą zawarcia ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazało na treść art. 29 Prawa wodnego, z którego wynika, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w tym zakresie jest ustalenie, czy właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej oraz czy zmiana ta wpływa szkodliwe na grunty sąsiednie. Kolegium po szczegółowej analizie zebranego materiału dowodowego uznało, za prawidłowe wnioski organu I instancji, że nie nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych na działkach nr ewi. 4850, 4851/2, 4852/1 w D.. Natomiast przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego opinia techniczna z uwagi na zbyt ogólny charakter i brak szczegółowego odniesienia się do zaistniałego na gruncie stanu - 2 - faktycznego nie mogła stanowić pełnowartościowego dowodu w sprawie i z tych również przyczyn nie uwzględniono zarzutów skarżącego. W skardze do Sądu A. C. nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Podał, że sprawa jest prowadzona ponad dwa lata i organ nie podjął skutecznych kroków zmierzających do doprowadzenia wód gruntowych w spornym terenie do stanu poprzedniego, gdyż przed wykonaniem nasypu działka skarżącego nigdy nie była zamulana. Wykonany samowolnie nasyp narusza art. 36a i 41. Prawa budowlanego. Sporządzona na zlecenie urzędu opinia jest stronnicza. Nie zostały przeanalizowane mapy w skali 1 : 500 opracowane przez biegłego geodetę z 1 kwietnia 2005r. w porównaniu do map 1961 i 1967r., gdzie dokładnie pokazano zaistniałe zmiany w terenie z rzędnymi dokonanych samowolnie robotami budowlanymi. Na nasypie w granicy z działką skarżącego zaprojektowano utwardzony dojazd, wykonanie którego wymaga zabezpieczeń granicznych spornej działki. Inwestorzy jeszcze przed rozpoczęciem budowy wykonali równanie terenu poprzez nasypanie wału na wspólnej granicy na wysokość około 2 m. O fakcie tym powiadomiony został Burmistrz Miasta D. i powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Do skargi dołączono mapę z zaznaczonym nasypem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. - 3 - Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Zakaz zmiany stanu wody na gruncie określają przepisy art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1129 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym. Według tych przepisów – właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej nie może : 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2 art. 29 Prawa wodnego). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.(ust. 3 art. 29 Prawa wodnego). Wydanie decyzji na podstawie cytowanego przepisu ust.3 art. 29 Prawa wodnego wymaga bezspornego ustalenia, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na jego gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Nie każda zatem zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie dawała podstawę do - 4 - zastosowania rygorów wynikających z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tą normą prawną będzie więc objęte tylko takie działanie, którego skutkiem jest szkodliwe wpływanie na grunty sąsiednie. Przepis ten nie ma więc zastawania do zmiany stanu wód na gruncie, jeżeli nie zostanie wykazane szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Ustalenie takiej przesłanki, czyli wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniem właściciela gruntu, a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie będzie podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, wykonania robót ziemnych polegających na usypaniu skarpy na działkach 4851/1 i 4852/1 stanowiących własność M. i M. Z. w granicy z działką skarżącego nr 4850 położonych w D.. Podstawę rozstrzygnięcia, jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiła opinia ustalenia kierunku spływu wód opadowych na działkach nr 4850, 4851/1, 4851/2, 4852/1 położonych w D. przy ul. T. sporządzona przez R. B. posiadającego uprawnienia do kierowania, nadzoru w specjalności melioracje wodne. W punkcie 5 tej opinii autor stwierdził, że spadek podłużny terenu na działkach nr 4852/1 i 4851/1 uległ zmianie lecz kierunek spływu wód opadowych pozostał jak poprzednio i przebiega równolegle do ul T. w kierunku od południa na północ. We wnioskach końcowych (pkt 7) autor opinii skonstatował, że pomimo wykonanych robót ziemnych na działkach nr 4851/1 i 4852/1 nie uległ zmianie dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych. Z normatywnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1 wynika dla właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej. Na gruncie tego przepisu powstaje pytanie, co należy rozumieć przez zmianę kierunku odpływu wody. Autor opinii stwierdził, że kierunek spływu wody nie uległ zmianie, bo nadal jej spadek odbywa się od południa na północ. W ocenie Sądu takie pojmowanie zmiany kierunku spływu wód jest zbyt wąskie. Ustawodawca w omawianym przepisie nie zawarł w tym przedmiocie żadnych wskazań, a w szczególności uwarunkowania oceny, czy nastąpiła zmiana kierunku spływu wód kierunkami geograficznymi. - 5 - Wobec braku przesłanek w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy do oceny zmiany kierunku spływu wód przez taką zmianę należy rozumieć każdą zmianę kierunku, nawet jeżeli ona polega na zmianie kąta spadku wody. Zmiana kąta spadku wody jest też zmianą kierunku spływu wód w rozumieniu Prawa wodnego. Powoływana opinia w pkt 5 – "Stan obecny terenu oraz kierunek spływu wód opadowych" zawiera stwierdzenie, że spadek podłużny terenu na działkach nr 4852/1 i nr 4851/1 uległ zmianie. Autor opinii nie dokonał analizy, czy taki zmiana kierunku spływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu gruntu, z którego następuje spływ wód opadowych nastąpił ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nie wykazał też istnienie lub nieistnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą konfiguracji gruntu na działkach nr 4852/1 i 4851/1, a powstaniem szkody na działce skarżącego. W tym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione, bowiem niewyjaśniona pozostaje nadal kwestia, czy zmiana stanu wody i kierunku spływu wód opadowych jest przyczyną powstawania szkód na gruntach sąsiednich. Naruszony zatem został przepis art. 7 i 77, bowiem organy nie ustaliły dokładnie okoliczności stanu faktycznego sprawy, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy nie można stwierdzić, czy rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej jest zgodne z normami prawa materialnego. Zarzut ten był podnoszony w odwołaniu, jednak organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się to niego. W ocenie Sądu organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli formalnej decyzji organu I instancji, a nie zasadności odwołania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy zalega pełnomocnictwo udzielone przez M. i M. Z. J. Ś. do reprezentowania ich w urzędach i sądach w postępowaniu dotyczącym działek nr 4851/1 i 4852/1 (karta akt admin. nr 50.). Zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie doręczono pełnomocnikowi stron. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji po myśli art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - 6 - Niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] zobowiązało organ I instancji do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Organ uczynił to tylko w stosunku do działek nr 4851/1 i 4852/1. Natomiast na podstawie akt sprawy nie można ustalić, kto jest właścicielem działki nr 4850 i czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to o tyle istotne, gdyż postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego A. C. z 27 sierpnia 2003r. Wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania wyczerpują dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, po myśli którego Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy i stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy, który pozwoli na stwierdzenie istnienia lub wykluczenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie spowodowaną wzniesieniem nasypu a szkodą dla gruntów sąsiednich, na którą wskazuje skarżący. Postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić zgodnie z zasadami określonymi w art. 75 i nast. k.p.a., a nadto organ rozważy możliwość uzupełnienia opinii z uwzględnieniem ceny prawnej odnośnie definicji zmiany kierunku spływu wód opadowych. Ponadto należy wyjaśnić, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero w następstwie wykonania wyżej wymienionych czynności organ wyda decyzję administracyjną odpowiadającą standardom określonym w art. 107 k.p.a i doręczy wszystkim stronom postępowania lub ich pełnomocnikom zgodnie z art. 33 k.p.a. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a, bowiem zaskarżona decyzja orzekała o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na działkach, zatem nie istniał przedmiot do objęcia taką tymczasową ochroną. - 7 - Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarżącemu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2006r. została przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym w postaci zwolnienia od kosztów sądowych, a pouczony na rozprawie w trybie art. 210 p.p.s.a nie złożył wniosku o zwrot niezbędnych kosztów postępowania wymienionych w art. 205 p.p.s.a