VII SA/Wa 944/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. i Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem I. i R. Z., złożonym w dniu [...] września 1998 r., o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę) oraz o zatwierdzenie zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że po rozpatrzeniu pisma inwestorów z dnia [...] września 1998 r. Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ul. [...], według projektu zamiennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...], której kontroli dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4138/02 zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Starosta [...] stwierdził, iż postępowanie należy umorzyć, gdyż prace budowlane przy rozbudowie budynku do linii rozgraniczającej ul. [...] zostały już rozpoczęte. Zgodnie zaś z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczęcie robót budowlanych czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, organ I instancji dodał, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Odwołania od tej decyzji złożyli I. i R. Z., A. i Z. D. oraz S. M. Inwestorzy I. i R. Z. wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] jest prowadzone od ośmiu lat. Inwestycja w stanie surowym została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Dodali, że decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz nie wskutek negatywnej oceny przez Sąd możliwości realizacji inwestycji, a jedynie z powodu błędów proceduralnych popełnionych przez organy wydające rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Błędy te pozbawiły ich decyzji zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego. W ocenie Ireny i R. Z., realizowana przez nich inwestycja jest zgodna z obowiązującym prawem i jedynie uchybienia proceduralne organów administracji uniemożliwiły jej zakończenie. Za niedopuszczalne uznali umorzenie postępowania przez organ I instancji i pozostawienie sprawy do rozpatrzenia w ewentualnym innym postępowaniu. A. i Z. D. podnieśli w odwołaniu, że decyzja organu I instancji jest wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, stanowiąc próbę obejścia obowiązującego Prawa budowlanego. Wskazali, iż istotą sporu jest odległość zabudowy od granicy działki sąsiada. Zgodnie z normami techniczno-budowlanymi odległość zabudowy od granicy działki powinna wynosić co najmniej 3 m., jeżeli budynek jest zwrócony do granicy ścianą, która nie ma drzwi ani okien. Inwestor wybudował wschodnią ścianę budynku w granicy ul. Krętej, zamiast ok. 1,5 m. od niej w kierunku zachodnim, a zatem - niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz z ograniczeniem prawa własności sąsiadów. Zabudowa w linii ul. K. jest więc bezprawna. S. M. również ocenił kwestionowaną decyzję jako wydaną w warunkach rażącego naruszenia prawa. Budowa w granicy ul. [...] jest niezgodna z obowiązującymi przepisami technicznymi, gdyż budynek powinien być posadowiony ok. 1,5 m. od niej w kierunku zachodnim. Prace budowlane i konserwatorskie wykonywane przy tak usytuowanym budynku będą zagrażały bezpieczeństwu ludzi w komunikacji tą ulicą. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i R. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań S. M. oraz A. i Z. D., umorzył postępowanie odwoławcze w tym zakresie jako bezprzedmiotowe, gdyż uznał, że wniesione odwołania nie pochodzą od stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że S. M. oraz A. i Z. D. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działki odwołujących się oznaczone nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, ponieważ odległość inwestycji od granic tych działek jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie uznał odwołanie I. i R. Z. za nieuzasadnione, bowiem organy administracji nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96. A zatem, w sytuacji częściowego zrealizowania inwestycji, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W związku z uchyleniem decyzji zezwalającej na budowę, organem właściwym do prowadzenia dalszego postępowania w niniejszej sprawie i orzekania o zgodności z prawem już zrealizowanej inwestycji jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i Z. D. oraz S. M., przy czym skarga S. M. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 943/05 z uwagi na nieusunięcie w terminie braków formalnych. A. i Z. D. zwrócili się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. wskazując, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] powoduje usankcjonowanie stanu faktycznego rozbudowy domu inwestorów w granicy działki o 1,5 m. za blisko w stosunku do nakazanych przepisami Prawa budowlanego odległości od sąsiedniej działki skarżących. Przytoczyli stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt IV SA 2151/99, zgodnie z którym usytuowanie obiektu budowlanego od granic działki skarżących w odległości mniejszej niż określono w przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowi naruszenie wymogów określonych tym rozporządzeniem. W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że została wydana z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. i z tego względu nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego nie może mieć zastosowania przy określaniu kręgu stron innych postępowań, w tym również postępowań do niego zbliżonych, jak np. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie nie może toczyć się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż inwestorzy rozpoczęli prace związane z realizacją inwestycji na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], polegające na rozbudowie budynku w granicy ul. [...]. Do prowadzenia stosownego postępowania w opisanej sytuacji jest bowiem uprawniony organ nadzoru budowlanego. Wojewoda [...] nieprawidłowo ocenił, że S. M. oraz A. i Z. D. nie posiadają statusu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy w szczególności, iż w odniesieniu do zlokalizowania inwestycji względem działki nr ew. [...] należącej do A. i Z. D., oddzielonej od działki inwestorów ciągiem pieszym w postaci ulicy [...], powinien zostać uwzględniony § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który określa minimalną odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną jako 4 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną. Odległość inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] od działki nr ew. [...] wynosi jedynie ok. 1,5 m., a zatem jest mniejsza, niż minimalna odległość uregulowana w § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Oddzielenie działek inwestorów i skarżących ciągiem pieszym nie ma wpływu na obowiązek uwzględnienia odpowiedniego przepisu prawnego, zawartego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt IV SA 2151/99, zgodnie z którym usytuowanie obiektu budowlanego od granic działki skarżących w odległości mniejszej niż określono w przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowi naruszenie wymogów określonych powyższym rozporządzeniem. Organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozbawiając S. M. oraz A. i Z. D. statusu stron postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego zakończenia sprawy. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego przy jego stosowaniu należy mieć na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania - o której mowa w tym przepisie - oznacza, że brak jest niezbędnego elementu materialnego stosunku prawnego, zatem nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. W niniejszej sprawie wskazana przez Wojewodę [...] przesłanka umorzenia postępowania odwoławczego nie zaistniała. Ponadto, w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja wydana jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Konstrukcja art. 138 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość powołania przez organ odwoławczy więcej niż jednej podstawy prawnej uregulowanej w tym przepisie. Utrzymanie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji w mocy wskutek rozpatrzenia odwołania inwestorów oraz umorzenie tą samą decyzją postępowania odwoławczego zainicjowanego pozostałymi odwołaniami nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mogą być stosowane jedynie rozłącznie, jako podstawa prawna odrębnych decyzji. Organ odwoławczy naruszył zatem również dyspozycję art. 107 k.p.a., powołując podstawę prawną decyzji w sposób niezgodny z przepisami prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, ustosunkowując się do zarzutów zawartych nie tylko w odwołaniu inwestorów I. i R. Z., lecz także w odwołaniach S. M. oraz A. i Z. D. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, orzeczono jak w pkt II wyroku.