I OSK 924/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2560/03 w sprawie ze skarg H. R., A. L. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz P. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2560/03 oddalił skargę H. R., A. L. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...], nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz U nr 50, poz. 279) przesłanką ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela jest korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę ustaliły, na podstawie obowiązującego w dniu ich wydania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej. Wymienione w tym planie sposoby zagospodarowania dają się w oczywisty sposób pogodzić z możliwością korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego). Nie stanowi natomiast, wbrew twierdzeniom skarżących, przeszkody do przyznania prawa użytkowania wieczystego, fakt zniszczenia budynku mieszkalnego w wyniku działań wojennych. Zdaniem Sądu zbędne jest ustalanie stopnia zniszczenia znajdującego się w dniu wejścia w życie dekretu na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego, bowiem przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od stanu obiektu. Wyznacznikiem uwzględnienia lub nie wniosku było tylko spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przepis art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dopiero więc w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu wszystkie budynki oraz inne przedmioty położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Jeżeli zatem nie została wydana decyzja odmawiająca dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu, to nie jest istotne, czy to co znajdowało się na nieruchomości przy ul. [...] w dniu 8 listopada 1949 r., było budynkiem zniszczonym w wyniku działań wojennych czy też nie, bowiem budynek ten niezależnie od stopnia jego zniszczenia pozostał własnością dotychczasowych właścicieli. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 58/95, nie można stosować zabiegów interpretacyjnych prowadzących do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę. Takim niedopuszczalnym zabiegiem byłaby w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu przyjmująca, że rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi zależy m.in. od stopnia zniszczenia budynków znajdujących się na gruncie. Sąd podzielił również pogląd Kolegium, że H. R. i A. L. będące najemcami na podstawie decyzji o przydziale lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...], nie są w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01). Z racji zajmowania danego lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu osoba ta może mieć określony interes faktyczny związany z ustanowieniem użytkowania wieczystego do gruntu, na którym położony jest budynek mieszkalny, nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie przez Kolegium, że H. R. i A. L. nie mają przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., powinno wprawdzie powodować umorzenie postępowania w zakresie złożonych przez nie odwołań, uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia [...], podjętej w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. S. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 299 § 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej jako "ppsa", które polega w szczególności na uznaniu za skuteczne doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy uczestnikowi A. J. do rąk K. Ć., jako pełnomocnika do doręczeń, podczas gdy pełnomocnik do doręczeń nie został ustanowiony w sposób przewidziany powołanym wyżej przepisem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako uczestnik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym występował A. J., na rzecz którego decyzjami administracyjnymi Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] Nr [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. W postępowaniu sądowo-administracyjnym wszczętym skargą P. S., H. R. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]. Sąd I instancji pismem z dnia 1.01.2005 r. zwrócił się do K. Ć., który występował przed organami administracji w charakterze pełnomocnika A. J., o ew. nadesłanie pełnomocnictwa do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, lub podanie adresu A. J. Pomimo braku odpowiedzi, Sąd wyznaczył termin rozprawy doręczając zawiadomienie o rozprawie K. Ć. jako pełnomocnikowi do doręczeń, ustanowionemu w tym charakterze przez A. J. w dniu 5.09.2002 r. (pełnomocnictwo - k. 118 akt administracyjnych), a następnie po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18.04.2005 r. wydał wyrok. Z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych wynika, że uczestnik postępowania A. J., zamieszkały za granicą, w dniu 5.09.200 r. udzielił K. Ć. pełnomocnictwa do dokonywania wszelkich czynności "zmierzających odzyskania własności i posiadania wszelkich majątków ruchomych oraz praw odziedziczonych w spadku po L. J. K. oraz po M. R. T.", oraz ustanowił w/w K. Ć. pełnomocnikiem dla doręczeń. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny K. Ć. pełnomocnikiem do doręczeń w postępowaniu sądowo-administracyjnym na podstawie omawianego pełnomocnictwa nastąpiło z oczywistą obrazą art. 299 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten w par. 3 uzależnia ustanowienie pełnomocnika do doręczeń przez uczestnika zamieszkałego za granicą od uprzedniego doręczenia mu skargi złożonej do sądu na decyzję administracyjną. Oznacza to, że dokonywanie doręczeń takiemu pełnomocnikowi może dotyczyć wyłącznie dalszych pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno nie doręczył A. J. odpisu skargi, jak też nie pouczył tego uczestnika postępowania o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, a wykorzystanie pełnomocnictwa złożonego w postępowaniu administracyjnym do postępowania sądowego było niedopuszczalne. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania przez Sąd l instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiało możliwości obrony swoich praw przez osobę, która powinna występować jako uczestnik tego postępowania. Takim uczestnikiem mógł być zarówno A. J., jak też jego spadkobierca. Uprawdopodobnienie faktu śmierci A. J. wynika z oświadczenia A. L., która występowała w sprawie jako skarżąca i w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 19.04.2005 r. z K. Ć. uzyskała informację, że A. J. nie żyje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Katalog przyczyn nieważności postępowania jest zamknięty (art. 183 § 2 ppsa). Przyczyny te nie powodują nieważności postępowania czy orzeczenia z mocy samego prawa. Ich wystąpienie uzasadnia natomiast uchylenie orzeczenia, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przyczyna nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Uczestnik postępowania A. J. zmarł 1 marca 2003 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki (dowód – postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście z 19 sierpnia 2004 r., VINs 145/04, k. 38 akt Sądu II instancji). Z tym dniem wygasło jego pełnomocnictwo udzielone K. Ć. (art. 43 ppsa). W prawa zmarłego zaś wstąpili jego żona B. J., syn C. J. i córka A. J. Osoby te nie zostały zawiadomione o terminie rozprawy w postępowaniu sądowo-administracyjnym wszczętym skargą P. S., H. R. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], a tym samym zostały pozbawione możliwości obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa.