II SA/Gd 505/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie WSA Jolanta Górska, NSA Andrzej Przybielski, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 sprawy ze skargi J. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 14 marca 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte przeciwko zobowiązanym J. i J. małżonkom W. postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 271 w B. W tytule wykonawczym wskazano, iż powyższy obowiązek wynika z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2000 r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2000 r., nr [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2046/00 z dnia 20 listopada 2003 r. oddalającego skargę J. i J. W. na decyzję organu II instancji i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 576/04 z dnia 9 września 2004 r. oddalającego skargę kasacyjną. Ponadto postanowieniem z dnia 14 marca 2005 r. organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 14.966 zł celu przymuszenia ich do wykonania powyższego obowiązku administracyjnego. W dniu 4 kwietnia 2005 r. J. i J. małżonkowie W. wnieśli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz w oddzielnym piśmie zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. W ocenie skarżących wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ponieważ nie wskazuje podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą prawną jest bowiem przepis prawa, a nie orzeczenia organów administracji przywołane przez organ w tytule. Ponadto skarżący zarzucili zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny ustalonej w nieprawidłowej wysokości. Skarżący wnieśli również o zwrócenie się przez organ do Urzędu Gminy o informację na jakim etapie postępowania znajdują się prace nad przygotowywanym nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jakie będą ustalenia tego planu, gdyż okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na możliwość zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego i spowoduje bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego. Na tej podstawie skarżący wnieśli także o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty zgłoszone przez J. i J. W. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na terenie działki nr 271 w B. bez pozwolenia na budowę. Postanowienie wydano na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm. ) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ). W uzasadnieniu organ wskazał, iż treść egzekwowanego obowiązku została prawidłowo określona w tytule wykonawczym przez wskazanie decyzji będących podstawą prowadzenia egzekucji. Istniały również podstawy do nałożenia na skarżących grzywny w wysokości wskazanej w postanowieniu z dnia 14 marca 2005r. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku, jednak w przedmiotowej sprawie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania organ wskazał, iż uzgodnienia i porozumienia z odnośnymi władzami Gminy nie mogą mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne, gdyż zostało ono zakończone prawomocną decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r. Nadto wskazano, iż w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wierzycielem będącym jednocześnie organem egzekucyjnym i w tym przypadku przepis art. 34 § 1 nie ma zastosowania. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji J. i J. W. powtórzyli argumenty podniesione w zarzutach na postępowanie egzekucyjne, a dotyczące braku wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny ustalonej w nieprawidłowej wysokości oraz braku zwrócenia się do Urzędu Gminy o wskazaną informację. Postanowieniem z dnia 12 maja 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, iż art. 1 a pkt 12 b tej ustawy wskazuje jakie środki egzekucyjne może stosować organ w celu doprowadzenia do wykonania nałożonych obowiązków. W odniesieniu do obowiązków nałożonych na podstawie ustawy Prawo budowlane są to: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Należy więc zgodzić się z organem I instancji, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym. Kwestie dotyczące wysokości nałożonej grzywny zostały rozstrzygnięte przez organ odwoławczy odrębnym postanowieniem z dnia 11 maja 2005 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wskazania w tytule podstawy prawnej prowadzenia egzekucji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Zatem podejmowanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę prawną nałożonych obowiązków. W przedmiotowym przypadku jest to prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2000 r. wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnośnie natomiast kwestii związanej z etapem prac nad przygotowywanym nowym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczność ta nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia powtórzyli swoje stanowisko zawarte w zarzutach na postępowanie egzekucyjne, a także przytoczone w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W ocenie skarżących tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bowiem nie wskazuje podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. Podstawą tą może być wyłącznie przepis prawa, a nie decyzja administracyjna. Wprawdzie organ II instancji stwierdził, iż podstawę taką stanowi art. 48 Prawa budowlanego, lecz nie znalazło to odzwierciedlenia w sentencji postanowienia. Uznając więc, iż podstawą egzekucji jest przepis prawa organ winien uchylić zaskarżone postanowienie i nakazać organowi I instancji poprawienie wystawionego tytułu wykonawczego. Ponadto w ocenie skarżących pojęcie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie należy odnosić jedynie do samego środka jako takiego, ale również do wysokości ustalonej grzywny. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wywodzili w skardze, iż organ w niniejszej sprawie błędnie zastosował przy ustalaniu grzywny przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Przepis art. 27 w/w ustawy wskazuje natomiast co powinien zawierać tytuł wykonawczy. Zgodnie z § 1 pkt 3 i pkt 6 tego przepisu tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a także wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy spełnia wymagania wskazanego przepisu. Wskazuje bowiem, iż podstawą prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej jest ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniom skarżących tytuł prawidłowo wskazuje również tzw. podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy bowiem rozumieć powołanie decyzji, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek. Tylko wówczas, gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa koniecznym jest wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz oznaczenia przepisu nakładającego obowiązek. Nie jest natomiast konieczne wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek ( por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1187/99, Lex Polonica Maxima ). W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy z dnia 14 marca 2005 r. prawidłowo wskazuje treść podlegającego egzekucji obowiązku i jego podstawę prawną. Tą podstawą jest bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2000 r., nr [...] nakładająca na skarżących obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie na działce nr 271 w B. Obowiązek ten jest jasny i powinien być przez skarżących wykonany bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to ma na celu jedynie przymuszenie skarżących do jego wykonania. Pozostałe zarzuty skarżących również nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew bowiem twierdzeniom zobowiązanych, podstawą zarzutu nie może być zarzut rażąco wygórowanej i niezgodnej z przepisami wysokości grzywny. Zarzut ten nie zawiera się w dyspozycji pkt 8 art. 33, gdzie chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 7 § 1 i § 2 w/w ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W odniesieniu do obowiązku rozbiórki obiektu są to zgodnie z art. 1 a pkt 12 b grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W przypadku więc obowiązku skarżących zastosowanie zbyt uciążliwego środka, a tym samym spełnienie przesłanki z art. 33 pkt 8 miałoby miejsce tylko w przypadku gdyby organ egzekucyjny od razu po wszczęciu egzekucji zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego z pominięciem grzywny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Celem środków egzekucyjnych jest przymuszenie skarżących do rozbiórki obiektu i z racji prowadzonej egzekucji środki te są ze swej istoty dolegliwe. Gdyby skarżący dobrowolnie wykonali obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej nie zachodziłaby konieczność stosowania żadnych środków egzekucyjnych. Należy wskazać, iż skarżący oprócz zarzutów wnieśli również zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. Zażalenie to zainicjowało odrębne postępowanie mające na celu skontrolowanie prawidłowości wysokości nałożonej grzywny. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ egzekucyjny przepisu art. 121 § 5 ustawy zostaną skontrolowane w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało jedyne zastosowanie przez organ odpowiedniego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest niewątpliwe środkiem egzekucyjnym najmniej dolegliwym w przypadku obowiązku rozbiórki obiektu. Na zakończenie należy również wyjaśnić skarżącym, iż obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego co do którego istnieje prawomocny nakaz rozbiórki. Wręcz przeciwnie, nawet w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie działki skarżących dopuści możliwość legalnej zabudowy, skarżący nie uzyskają pozwolenia na budowę innego obiektu do czasu wykonania decyzji o rozbiórce. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 1016 ) nakłada na organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Uchwalenie więc miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie miało żadnego wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne i dopóty dopóki skarżący nie zastosują się do treści prawomocnej decyzji nie będą mogli zagospodarować działki w B. zgodnie z uchwalonym planem.