II SA/Gd 905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M., P. M. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. II SA/Gd 905/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 kwietnia 2005r. , Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 142, 216 pkt 2 ust. 3 i 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. z 2004r nr 261, poz. 2603 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku A., P. i W. M. orzekł 1/ o zwrocie nieruchomości położonej w Z., działki nr: - [...] o pow. 0,0754 ha - [...] o pow. 0,0345 ha - [...] o pow. 0, 0414 ha - [...] o pow. 0,1824 ha stanowiącej własność gminy Z., dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą [...]; 2/ w/ w nieruchomość , na podstawie wypisu z księgi wieczystej, stanowiąca własność gminy Z., podlega zwrotowi na rzecz A., P. i W. M., zamieszkałych w Z. 3/ poprzedni właściciel wymieniony w punkcie 2 decyzji dokona zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy w wysokości 10.069, 12 zł, na wskazane konto w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji, 4/ koszty postępowania ponosi Gmina Z. Ich wysokość zostanie ustalona poprzez wydanie stosownego postanowienia, 5/ niezapłacenie w/ w należności w terminie spowoduje naliczenie ustawowo obowiązujących odsetek za zwłokę, 6/ w/w nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, 7/ wzajemne przeniesienie prawa własności nieruchomości wymienionej w punkcie 1 decyzji nastąpi z dniem uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w dniu 2 maja 2001r. A., P. i W. M. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości- działki nr [...] o pow. 0,34 ha. Nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę A. na podstawie umowy zawartej z I. I. M. zawartej w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm./ Organy administracji odmówiły zwrotu powyższej nieruchomości argumentując, że nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, nie można traktować jako wywłaszczonej. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2003r. A., P. i W. M. ponownie złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Z.; - dz. nr [...] o pow. 0,0754 ha; - dz. nr [...] o pow. 0, 0345 ha - dz. nr [...] o pow. 0,0414 ha - dz. nr [...] o pow. 0, 1824 ha stanowiących własność gminy Z., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą kw [...]. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie , uznając, ze postępowanie o zwrot tych nieruchomości zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 czerwca 2002r. Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia 21 października2004r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 22 września 2004r. weszła wżycie ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. z 2004r., nr 41, poz. 1492/, która znowelizowała przepis art. 216 wprowadzając możliwość orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz skarbu państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm./. Zatem przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana jako nowa. W tym stanie prawnym organ I instancji pismo strony z dnia 27 listopada 2003r. potraktował jako nowy wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Z. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że wywłaszczenie w/ wym. nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 26 kwietnia 1988r., z powołaniem się na art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za cenę 420.000zł, pomniejszoną o wartość przyznanej decyzją Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1988r. działki budowlanej nr [...], położonej we wsi Z., której własność I. I. M. zachowała. Organ wskazał, że z zachowanych dokumentów wynika, iż działka nr [...] nie jest nieruchomością zamienną, a jedynie formą rozliczenia finansowego. Organ ustalił, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do dnia wydania decyzji przez organ. Nie został też na niej zrealizowany inny cel, który mógłby być podstawą wywłaszczenia w dniu 26 kwietnia 1988r., tj. w dniu nabycia nieruchomości zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. Z akt sprawy wynika również , że w dniu 1 marca 2001r. Wójt Gminy wydał decyzję o podziale nieruchomości na działki budowlane i ogłosił przetarg na ich sprzedaż, pomimo dyspozycji art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który nakłada na niego obowiązek zawiadamiania poprzedniego właściciela o tym zamiarze oraz poinformowania go o możliwości zwrotu nieruchomości. Podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości była prawomocna decyzja Naczelnika Gminy z 25 lutego 1987r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania nieruchomości pod budowę A., jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 6 stycznia 2005r. wynika, że teren jest niezainwestowany. Brak nakładów obecnego właściciela. Obecnie teren jest wykorzystywany częściowo jako nie utwardzony, nie urządzony plac targowy oraz miejsca postojowe. Działki niezabudowane oznaczone geodezyjnie nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.337 m² położone są w centralnej części wsi Z., tworzą jeden kompleks, powstały po podziale działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Powołując się na powyższe ustalenia i przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami organ orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nadto organ ustalił, że zgodnie z art. 140 cyt. wyżej ustawy za wywłaszczoną działkę nr [...] zwaloryzowane odszkodowanie , czyli kwota , która winna podlegać zwrotowi na rzecz Gminy wynosi 10.069, 12 zł/ zwaloryzowana kwota 420.000zł po denominacji/. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy i decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesów wszystkich stron postępowania. 2/ naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak podstawy prawnej decyzji, uzasadnienia faktycznego i prawnego 3/ naruszenie art. 32 i 33 kpa poprzez przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego przy braku prawidłowego pełnomocnictwa A. M. dla adwokata P. P. J. do zastępowania go w niniejszej sprawie oraz dopuszczenie do przeprowadzenia dowodu w sprawie z udziałem nieumocowanego zgodnie z tymi przepisami pełnomocnika- W. S., 4/ naruszenie art. 73 § 2 i 74 § 2 kpa poprzez odmowę wydania uwierzytelnionych odpisów z akt oraz niewydajnie postanowienia o odmowie, 5/ naruszenie art. 75 i 76 kpa poprzez uznanie jako dowód , na podstawie którego przyjęto wyliczenie waloryzacji odszkodowania- wyliczenia w postaci strony akt, z której nie wynika , kto tego wyliczenia dokonał i w oparciu o jakie przepisy prawa / karta akt bez podpisu/, 6/ naruszenie art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości, pomimo, że poprzednik prawny wnioskodawców otrzymał nieruchomość zamienną, nieruchomość ta została sprzedana, a zatem nie może ona zostać zwrócona Gminie, co uniemożliwiało orzeczenie o zwrocie, 7/ naruszenie art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o zwrocie odszkodowania w wysokości 10.069,12zł/ tj. jak wynika z uzasadnienia decyzji- w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości/, podczas gdy odszkodowanie w takiej wysokości zwracają osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, natomiast poprzednik prawny wnioskodawców nie został wywłaszczony- nieruchomość zbył w drodze umowy cywilnoprawnej/, 8/ naruszenie art. 229a w/ wym. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. poprzez nieuwzględnienie , że na nieruchomości został zrealizowany inny cel, mogący stanowić podstawę wywłaszczenia- parking i targowisko. Powołując się na powyższe Wójt Gminy wniósł o 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie zwrotu nieruchomości lub 2/ uchylenie zaskarżone decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 22 września 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można orzec co do istoty sprawy, o co wnosił Wójt, gdyż nie zostały podjęte wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnośnie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie organ wskazał, że do umowy zawartej między właścicielem a Skarbem Państwa, w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, należy stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm./, z uwagi na przepis art. 216 ust. 2 ustawy- art. 136- 142 ustawy z 1997r. Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 140 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną , jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Spornym jest w niniejszej sprawie, jak to ustalił organ II instancji, czy nieruchomość , którą otrzymała p. I. I. M. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 1988r. zawartej ze Skarbem Państwa należy traktować jako nieruchomość zamienną. Organ II instancji dokonując ustaleń w powyższym zakresie w świetle obowiązujących wówczas przepisów, jak i powyższej umowy wskazał, że skoro została zawarta umowa to nie miały do niej zastosowania przepisy o wywłaszczeniu, z drugiej strony art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznaje taką umowę jako wywłaszczenie. Organ wskazał, że należy więc przyjąć, że jeśli w umowie zostały zachowane wymogi niezbędne do uzyskania nieruchomości zamiennej, jak przy wywłaszczeniu, to można wtedy uznać, iż przyznano nieruchomość zamienną. Zgodnie z pierwotnym tekstem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości / Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm. /, art. 65 ust. 1 stanowił, że właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości należy w miarę możliwości przyznać na jego żądanie tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowił, że wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównuje się poprzez dopłatę pieniężną. W umowie z 26 kwietnia 1988r. w § 4 napisano, że strony określają cenę na kwotę 420.000zł pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...] obszaru 832 metrów kwadratowych, której I. I. M. zachowała, zaś w § 5 napisano, że wydanie nieruchomości nabywcy już nastąpiło. Jak z powyższego wynika, najpierw wydano nieruchomość, a później dokonano rozliczeń, co wypełnia przesłanki zawarte w art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.. Niezbędne jest jednak żądanie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu. W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1988r. przenoszącej własność działki nr [...] o pow. 832 m² położonej w Z. stwierdzono, że w toku postępowania wywłaszczeniowego pod budownictwo użyteczności publicznej I. M. wystąpiła z wnioskiem do Naczelnika Gminy w sprawie otrzymania działki budowlanej na własność. W ocenie organu wypełnia to przede wszystkim przesłankę zawartą w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ustalenia według organu wykazały, że w istocie wydano nieruchomość zamienną stanowiącą działkę nr [...] o pow. 832 m² , położoną w Z. W konsekwencji powyższego organ II instancji ustalił, że w tym zakresie decyzja Starosty jest wadliwa, gdyż nie uwzględniono w niej zwrotu nieruchomości zamiennej , i stanowi to podstawę do uchylenia decyzji. W dalszym ciągu rozważań organ przytoczył stanowisko Tadeusza Wosia / T. Woś, wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Wyd. Prawn. PWN, Warszawa 1998, s. 223/ " "Konstrukcja art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona , która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, jeżeli istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten jest bowiem sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. W konsekwencji przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości zamiennej takie prawo /najczęściej prawo własności/, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub gminie". Należy zatem powiadomić strony, że w celu uzyskania nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa niezbędny jest zwrot nieruchomości zamiennej . Wprawdzie Wójt Gminy podnosi w odwołaniu, że nieruchomość ta została sprzedana a zatem nie może ona zostać zwrócona Gminie, co uniemożliwia orzeczenie o zwrocie, lecz powyższe twierdzenie nie jest poparte żadnym dowodem i wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem odwołania, że art. 217 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami nie mógł być zastosowany do nieruchomości nabytych w drodze umowy, a to z uwagi na treść przepisu art. 216 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., z zastrzeżeniem , że pozbawienie własności musiało nastąpić przed dniem 5 grudnia 1990r./ w niniejszej sprawie umowa o nabyciu własności została zawarta w dniu 26 kwietnia 1988r./. Organ II instancji wskazał, że kolejnym nie do końca wyjaśnionym problemem jest możliwość zastosowania art. 229a ustawy z 1997r., który to przepis stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, " jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". W pierwszej kolejności organ wskazał, że w/w nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu/ w umowie z 26 kwietnia 1988r./ Organ II instancji wskazał, że w przepisie tym jest mowa o celu publicznym, którego wykładnia przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami była kwestią sporną i powołał się przykładowo w powyższym zakresie na dwa wyroki NSA z 8 maja 1998r. i z dnia 8 listopada 2000r. i opracowanie Tadeusza Wosia pt. "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości " Organ wskazał, że jeśli problem stanowi sama wykładnia " celu publicznego", to tym bardziej możliwość zastosowania art. 229 a ustawy z 1997r.. Skoro " inny" cel mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu / tutaj umowa/, to musiał przede wszystkim istnieć plan zagospodarowania przestrzennego, który by pozwalał na wykonanie " innego" celu publicznego. Według wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego/ uchwała Gminnej Rady Narodowej [...] działki nr [...], [...] oraz [...] mają przeznaczenie handlowo- usługowe, zaś działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Jednakże z zebranych dokumentów nie można jednoznacznie określić czy działka nr [...] stanowi istotnie drogę publiczną, jak wskazuje wypis z planu. Według materiałów na których oparł się rzeczoznawca majątkowy M. M. z dnia 28 lutego 2005r. działka należy do zurbanizowanych terenów niezabudowanych. Problem ten jednak wymaga analizy, gdyby bowiem działka ta stanowiła drogę publiczną nie byłby możliwy jej zwrot. Strona odwołująca twierdzi, że działki , których zwrotu domagają spadkobiercy poprzedniego właściciela wykorzystywane są na targowisko. Organ II instancji stwierdził, że wprawdzie można uznać , iż targowisko, które jest jedynym takim miejscem w miejscowości w Z. jest wykorzystywane na cele publiczne, jednak nie można jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy tego rodzaju wykorzystanie nieruchomości mogło stanowić podstawę do jej wywłaszczenia. Poza tym nie można w oparciu o akta sprawy ustalić, od kiedy targowisko to istnieje / wymagane jest by funkcjonowało przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami/, a także czy gmina faktycznie zarządza tym targowiskiem. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Wójta Gminy który zarzucił, że niewłaściwe sporządzone a w konsekwencji nieważne było pełnomocnictwo udzielone P. P. J. Pełnomocnictwa te, przede wszystkim powinny zawierać konkretne oznaczenie nieruchomości, o których zwrot ubiegają się poprzedni właściciele. Ponadto wyliczenie zwaloryzowanego odszkodowania istotnie powinno być dokonane w oparciu o podstawę prawną oraz podpisane. Naruszony został również przepis art. 73 oraz art. 74 kpa, gdyż w dniu 13 maja 2005r. odmówiono pracownikowi urzędu Gminy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt oraz nie wydano postanowienia o odmowie, i nie dokonano żadnych adnotacji z zaistnienia tych sytuacji, do których nawiązuje art. 72 kpa. Z powyższych względów Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając , że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. A., P. i W. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 6 pkt 10 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ustawy z 29 kwietnia 1985r przez uznanie, że urządzenie targowiska jest celem publicznym na który nieruchomość może zostać wywłaszczona, nadto naruszenie art. 140 ustawy z 21 sierpnia 1997r. przez przyjęcie , że zbycie nieruchomości zamiennej uniemożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonej i art. 229a przez przyjęcie, że przepis ten od 22 września 2004r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, 2/ naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa przez uznanie , że rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie nieruchomości zamiennej, w sytuacji gdy to na organie ii instancji spoczywał ten obowiązek 3/ błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że przyznana I. M. decyzją z dnia 25 maja nieruchomość o powierzchni 832 m² oznaczona jako działka nr [...] stanowiła nieruchomość zamienną , gdy faktycznie była to nieruchomość nabyta na zasadach ogólnych Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie sanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm./ , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie , bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznając sprawę ustalił co następuje: W dniu 4 listopada 1987r. Naczelnik Gminy zawiadomił w formie obwieszczenia, że na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji, wszczyna się postępowanie wywłaszczeniowo- odszkodowawcze, co do nieruchomości położonej w Z., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], arkusz mapy 1, o pow. 0, 34 ha wpisanej w księdze wieczystej , której właścicielką jest I. I. M. W obwieszczeniu podano, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności, opisanego terenu, który jest niezbędny pod budowę A. Odjęcie prawa własności nastąpi na rzecz Skarbu Państwa .Wskazano, że nieruchomość została oszacowana na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1985, w sprawie ustalania zasad odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Państwa grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane na terenie województwa, a także na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na kwotę 314160 zł. W dniu 26 kwietnia 1988r. pomiędzy I. I. M. / właścicielką nieruchomości/ a Skarbem Państwa- Naczelnikiem Gminy zawarta została w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nieruchomości położonej w Z. , obejmująca działkę nr [...], o obszarze 0, 34 ha zapisanej w księdze wieczystej karta 247, zawarta w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / Dz. U. nr 22, poz. 99/. W dziale II księgi wpisano wzmiankę o wszczęciu postępowania zmierzającego do określenia granic gruntów przeznaczonych pod budowę obiektów użyteczności publicznej. W § 1 umowy I. I. M. oświadczyła, że nieruchomość jest niezabudowana oraz , że została ona wezwana do zawarcia umowy pod rygorem przymusowego odjęcia jej prawa własności nieruchomości – wywłaszczenia. Przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że nieruchomość niezbędna jest Skarbowi Państwa pod budowę A., zgodnie z prawomocną decyzją Naczelnika Gminy z 25 lutego 1987r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania nieruchomości pod budowę A., zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. W § 4 tej umowy strony określiły cenę na kwotę 420.000zł pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...], o powierzchni 832 m², której własność I. I. M. zachowała. W dniu 25 maja 1988r. Naczelnik Gminy działając na podstawie art. 17 ust. 5 oraz art. 29 i 33 w związku z art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości po rozpatrzeniu wniosku I. M. w przedmiocie otrzymania na własność działki budowlanej położonej w Z. orzekł o przyznaniu prawa otrzymania na własność działki nr [...] o pow. 832 m² zapisanej w księdze wieczystej kw [...], położonej w Z., która stanowi własność Skarbu Państwa. Jednocześnie zobowiązano nabywcę do rozpoczęcia budowy w terminie 2 lat i jej zakończenia w ciągu następnych 3 lat, zastrzegając ,że w przypadku niezachowania tego warunku organ administracji może żądać zwrotu działki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku postępowania wywłaszczeniowego pod budownictwo użyteczności publicznej / A./ I. M. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie działki budowlanej na własność. Wskazano, że skoro I. M. jest właścicielką gruntów, które podlegają wywłaszczeniu i wyraża chęć otrzymania działki budowlanej , należało wniosek ten uwzględnić. Działka nr [...], której dotyczyło wywłaszczenie, na skutek decyzji o podziale została podzielona na szereg mniejszych działek, których właścicielem jest Gmina, poza działką o nr [...], której właścicielem jest B. W protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 6 stycznia 2005r. na działkach [...], [...], [...], [...] stwierdzono, że teren będący przedmiotem wizji jest terenem niezabudowanym, brak nakładów właściciela. Jeżeli chodzi o aktualny sposób wykorzystania terenu podano, że teren jest częściowo wykorzystywany jako stanowiska targowe, teren jest też wykorzystywany jako parking. Okolicznością bezsporną jest zatem , że na działce objętej w 1988 w/ wym . umową nie został wybudowany A. Spadkobiercami I. I. M. zostali W. M., A. M. i P. M. zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w S. z dnia 3marca 1989r. / sygn. I Ns 78/ 89/ i z dnia 16 lutego 1996r. / sygn. I Ns 36/ 96/ i wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji publicznej rozpoznając ten wniosek wydały wyżej opisane decyzje , a mianowicie organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości , natomiast organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i § 2 kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą o istocie sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego organ II instancji rażąco naruszył art. 138 § 2 kpa , gdyż w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a jedynie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego i zastosowania prawidłowo powołanych w decyzji norm prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Sądu , wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I instancyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności nie wyjaśniono w sposób należyty okoliczności związanych z przyznaniem poprzednikowi prawnemu wnioskodawców działki w związku z wywłaszczeniem z nieruchomości w 1988r., jak też okoliczności związanych z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią art. 229a ustawy. Postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest prowadzone w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity: Dz. U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm./ , w brzmieniu po zmianie ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. z 2004r., nr 141, poz. 1492 ze zm./.Zgodnie bowiem z przepisem art. 216 ust. 2 pkt w/ wym. ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości- rozdziału 6 działu III- stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości / Dz. U. z 1991r, nr 30, poz. 127/. Wskazać w tym miejscu należy, że mają one również zastosowanie w przypadku przejęcia na własność skarbu Państwa nieruchomości w drodze umowy zawartej tak jak w niniejszej sprawie w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. pod rygorem przymusowego odjęcia prawa własności .Zatem organy obu administracji obu instancji prawidłowo stosowały przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości –zgodnie z ich aktualnym brzmieniem. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 , stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy. Przepis ten ustala zasady postępowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym ustalania wysokości odszkodowania. W ust. 1 zawiera generalną zasadę stanowiąc, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego , w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie , a także nieruchomość zamienną , jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Przesłanki uznania za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości określa przepis art. 137 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zatem skoro istnieje materialnoprawna przesłanka uzasadniająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości , to zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy. Jak to prawidłowo ustalił organ II instancji brzmienie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona , która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona tylko wówczas, gdy jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości Wbrew zarzutowi skargi, organ administracji nie naruszył przepisu art. 140. Przepis ten jest bowiem sformułowany w ten sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Przepis ten nie przewiduje możliwości zamiany obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. W konsekwencji nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku zbycia nieruchomości zamiennej. W skardze złożonej do Sądu skarżący z jednej strony podnoszą, że nie istnieje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej , a przypadku jej zbycia orzeka się odszkodowanie, a drugiej strony podnoszą, że ich zdaniem nieruchomość, którą otrzymała I. I. M. nie była nieruchomością zamienną, gdyż taka była przyznawana tylko w przypadku wywłaszczenia nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Organ II instancji prawidłowo ustalił, że kwestie związane z przyznaniem nieruchomości zamiennej nie zostały w sposób dostateczny rozpatrzone przez organ I instancji. Słusznie zatem Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej wskazał, iż w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy I. I. M. przyznano nieruchomość zamienną, czy też przyznana działka takiej nieruchomości nie stanowiła. Powyższe ustalenie ma w świetle cytowanego przepisu znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że z treści skargi i załączonego do niej odpisu księgi wieczystej wynika, że nieruchomość położona na działce nr [...] została w całości została sprzedana. Zatem gdyby stanowiła ona nieruchomość zamienną przyznaną I. I. M., to zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie byłby możliwy w obecnym stanie prawnym. Jednakże , jak to wyżej wskazano kwestia ta jest sporna między stronami i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wyjaśni stan faktyczny i prawny w powyższym zakresie na gruncie ustawy z 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości mogą żądać zwrotu nieruchomości, jeżeli w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lecz przepis art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w wymienionych przepisach i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , jeżeli przed wejściem w życie ustawy, został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Gmina zgłaszała zarzuty w powyższym zakresie podnosząc , że wprawdzie cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ale zrealizowano na nieruchomości inny cel publiczny. Organ ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. O ile okoliczność ta jest niesporna to ustalenie organu , że na działce nie został zrealizowany inny cel , który mógłby być podstawą wywłaszczenia w dniu 26 kwietnia 1988r nie zostało przez ten organ dostatecznie wyjaśnione i uzasadnione, a to uniemożliwiło odparcie zarzutów zawartych w odwołaniu Gminy od decyzji organu I instancji . Kwestia ta była sporna i jak to wskazano nie została należycie wyjaśniona pod względem faktycznym i prawnym w oparciu o postanowienia ustawy z 1985r. dotyczące realizacji celu publicznego. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.