II OSK 1776/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 793/04 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., II SA/Gd 793/04 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Pomorskiego uchwały Rady Gminy Z. z dnia 29 sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Według § 2 uchwały wchodzi ona w życie z 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, natomiast w myśl § 32 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Z. regulamin wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W zatwierdzonym regulaminie określone zostały prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług wodociagowo-kanalizacyjnych świadczonych przez to przedsiębiorstwo wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów wykonawczych, a także warunki przyłączania do sieci - § 1 Regulaminu. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 Regulaminu do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wnioskodawca powinien załączyć dowód uiszczenia na rzecz Gminy opłaty za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego – w kwocie 1600 zł za przyłącze wodociągowe i w kwocie 1800 zł za przyłącze kanalizacyjne. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Pomorskiego. W uzasadnieniu skargi podniósł on, że uzależnienie przez Radę Gminy Z. w zaskarżonej uchwale dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od uiszczenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci opłaty za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza nie znajduje podstaw w przepisach prawa, w tym także tych podanych jako podstawa uchwały. Zdaniem Wojewody przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują żadnych kosztów obciążających odbiorcę za przyłączenie nieruchomości do sieci oprócz kosztów wykonania przyłącza wodociągowego do nieruchomości oraz zainstalowania urządzenia pomiarowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, które pokrywa odbiorca usług. Dlatego brak było podstaw prawnych do nałożenia opłat w kwestionowanej uchwale. Wojewoda stwierdził także, że wezwał Radę Gminy do zmiany uchwały, jednak pismem z 1 października 2004 r. odpowiedziała ona, że nie widzi podstaw do jej zmiany. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. stwierdziła, że na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. miała prawo do określenia warunków przyłączania do sieci, które nie są warunkami technicznymi, ponieważ warunki techniczne wskazano w punkcie 5. Podniesiono także, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić o wysokości cen i opłat oraz sposobie ich ustalania za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. Zaznaczono także, że przepisy dotyczące opłat adiacenckich są martwe, bowiem nawet opłata w maksymalnej wysokości jest równa bądź przybliżona do kosztów, jakie musi ponieść gmina na rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w regulaminie opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, zgodnie, z którym przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonał także analizy przepisów ustawowych, które mogłyby ewentualnie być brane pod uwagę jako podstawa prawna do nakładania obowiązku poniesienia opłaty za zezwolenie na podłączenie do sieci. Analiza ta dała Sądowi asumpt do stwierdzenia, że w obowiązującym prawie brak jest podstawy prawnej do nakładania obowiązku poniesienia takich opłat, a jedyną legalną podstawą do uzyskania środków związanych z uczestnictwem mieszkańców w kosztach budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych są opłaty adiacenckie. Sąd I instancji uznał też, że niemożliwe jest jednoznaczne wskazanie daty, od której obowiązują normy zawarte w zaskarżonej uchwale - § 2 uchwały stanowi, ze wchodzi ona w życie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, natomiast § 32 regulaminu, określa datę wejścia w życie na dzień ogłoszenia regulaminu. Regulacja taka narusza też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz § 43 – 46 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Zdaniem Sądu Rada Gminy naruszyła też prawo powtarzając w Regulaminie "zapisy ustawowe", a w myśl § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. W § 2 pkt 1 Regulaminu oraz w jego § 8 przedstawiono zmodyfikowane wersje przepisów ustawowych pomijając niektóre ich zwroty bądź uzupełniając przepisy ustawowe. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądowe uznające niedopuszczalność takich zabiegów. W skardze kasacyjnej Rada Gminy Z. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisu postępowania – art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, kiedy w chwili orzekania uchwała będąca przedmiotem wyroku nie istniała bowiem w dniu 29 listopada 2005 r. została uchylona przez Radę Gminy Z. – zamiast wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków – poprzez błędną jego wykładnię przez przyjęcie, że Gmina nie mogła nałożyć na odbiorców usług – w ramach warunków przyłączenia do sieci – opłat, podczas, gdy ani organ nadzoru ani Sąd I instancji nie wykazał, co należy rozumieć pod pojęciem warunki przyłączenia do sieci i dlaczego warunkiem takim nie mogą być przyjęte przez Radę Gminy opłaty. Wniesiono w związku ze zgłoszonymi zarzutami o uchylenie zaskarżonego wyroki, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Sąd stwierdził zatem nieważność uchylonej już wcześniej uchwały naruszając przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem składającej skargę kasacyjną wyrok narusza także art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Warunki przyłączenia do sieci nie mogą być utożsamiane z warunkami technicznymi, skoro te ostatnie wskazane są w punkcie 5 art. 19 ust. 2 ustawy. Rada Gminy miała prawo określenia w regulaminie takich warunków, jakie przyjęła. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co mieści się pod pojęciem "warunki przyłączenia do sieci" w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, mimo iż w dacie orzekania przez Sąd I instancji zaskarżona uchwała została już uchylona przez Radę Gminy. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zresztą można, co prawda rozważać, czy uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie należy traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednak w przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały bądź o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Rada Gminy nie posiada zaś możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca nie powiadomiła Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonej uchwały, a więc zarzucanie Sądowi, iż nie umorzył postępowania sądowoadministracyjnego jest, co najmniej nieuprawnione. Ponadto skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia. Tak więc zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznać trzeba za chybiony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela poglądów prezentowanych w starszym orzecznictwie sądowym, zgodnie, z którym, sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W takiej sytuacji, sąd administracyjny winien umorzyć postępowanie – wyrok NSA z 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993, nr 7, poz. 149; postanowienie NSA z 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 63; por. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 353. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Gmina bowiem nie jest uprawniona do nałożenia na odbiorców usług opłat za przyłączenie odbiorców do sieci. Co prawda zgodzić trzeba się ze składającą skargę kasacyjną, że "warunki przyłączania do sieci", o których mowa w tym przepisie nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi punkt 5 art. 19 ust. 2 ustawy, ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączania do sieci można wprowadzić uchwałą Rady Gminy opłaty za przyłączanie do sieci. Przez owe warunki przytłaczania do sieci można bowiem np. rozmieć kolejność przytłaczania do sieci, poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.