II SA/Sz 89/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zarządu Dróg Miejskich, na podstawie art. 104 Kpa i art. 36 i 39 ust. 1 pkt 1 oraz 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14,poz. 60 z późn. zm.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.), nałożył na J. K., karę pieniężną w wysokości [...] zł. za samowolne zajęcie w okresie od [...] do [...] pod reklamę, pasa drogowego ul. [...] (droga krajowa), ul. [...] (droga powiatowa), ul. [...] (droga wojewódzka) w [...]. Organ I instancji na wstępie uzasadnienia decyzji opisał przebieg wszczętego w dniu [...] postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego wyżej wymienionych ulic w celu umieszczenia plansz reklamowych zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję zarządu drogi nakazującą J. K. przywrócenie tychże pasów drogowych do stanu poprzedniego. Skarga J. K. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. Po wydaniu decyzji ostatecznej, zarząd drogi - jak wynika to z dalszej części uzasadnienia - zainicjował postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji. W postępowaniu tym Prezydent Miasta w dniu [...] wydał postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym, co w praktyce sprowadzało się do zlecenia demontażu tablic osobie trzeciej. Dalej organ I instancji wskazał, że równolegle z postępowaniem egzekucyjnym prowadzone były czynności związane z nałożeniem kary pieniężnej w związku z samowolnym zajęciem pasa drogowego. Cały okres od chwili stwierdzenia umieszczenia reklam w dniu [...] do ich likwidacji w dniu [...] organ uznał za okres pozostawania reklam w pasie drogowym bez zezwolenia, jednakże kierując się interesem strony jako datę początkową samowolnego zajęcia pasa drogowego przyjął w sprawie dzień [...] tj. datę decyzji ostatecznej SKO nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, bowiem uznał, że z chwilą wydania tej decyzji J. K. miał pełną świadomość, że pas drogowy zajmuje samowolnie. Wyjaśniono też w uzasadnieniu decyzji wynikającą z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i z § 11 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych podstawę prawną rozstrzygnięcia i sposobu obliczenia nałożonej kary. W odwołaniu od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, J. K. zarzucił: - naruszenie § 11 ust. 4 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. przez uznanie, że skarżący samowolnie zajął pas drogowy zwłaszcza po dniu [...], - art. 7, 8 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie załatwienie sprawy przy wzięciu pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także przez nie działanie w sprawie w sposób wnikliwy, szybki i w duchu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z uzasadnienia odwołania wynika, że drugiego, z wyżej wymienionych, naruszeń skarżący upatruje po pierwsze, w nieuwzględnieniu, że sporne tablice reklamowe zostały zamontowane wprawdzie na bezprawne wezwanie strony, ale przez organ, a po drugie w fakcie powolnego realizowania tytułu wykonawczego. Zdaniem strony, skoro organ dysponował tytułem wykonawczym już od [...] nakazującym przywrócenie stanu poprzedniego, a realizacja tego tytułu trwała ponad [...] miesiące, to było to świadome działanie na niekorzyść strony, która nie może być obciążona powolnym działaniem organu. Podniesiono też w odwołaniu, że już [...] skarżący występował o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 36, 39, 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium – podobnie jak organ I instancji – opisało stan faktyczny i dotychczasowe postępowania administracyjne, prowadzone wskutek stwierdzenia samowolnego zajęcia pasów drogowych wskazanych na wstępie dróg pod reklamę. Organ odwoławczy wskazał także, że w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga się zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 36 ustawy, w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego, bowiem w pasie drogowym mogą się znajdować jedynie budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dlatego ustawodawca, w myśl art. 39 ustawy o drogach publicznych, zabronił dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie i uszkadzanie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach dopuścił, za zgodą właściwego zarządcy drogi, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się jednorazowe opłaty, a za nie dotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie posiadał wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podnoszone w odwołaniu okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla braku tego zezwolenia. W aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin pasa drogowego, oraz operat pomiarowy pasa drogowego i zlokalizowanych tam tablic, z których wynika bezsprzecznie zajęcie pasa drogowego. Od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia odwołujący się był o wszystkim informowany, został zapoznany z operatem pomiarowym dokładnie określającym granice pasów drogowych, zatem nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7, 8 Kpa. Nie doszło też do naruszenia art. 12 Kpa, bowiem sprawa była skomplikowana i wymagała dwuetapowego postępowania oraz dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. W ocenie organu II instancji, powoływanie się w odwołaniu na powolne prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe, skoro to od odwołującego się zależało szybkie prowadzenie egzekucji. W skardze wniesionej (sporządzonej przez radcę prawnego) w dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji ostatecznej - zarzucił: "naruszenie prawa materialnego tj. art. 36, 39 i 40 ustawy z dnia 21 .03. 1985 r. o drogach publicznych, przez przyjęcie że przepisy te mają zastosowanie w sprawie, kiedy to nie nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego przez wnioskodawcę. " Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie przed tym Sądem nie zostało zakończone, a zatem sprawa – stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem decyzja to nie narusza przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zdaniem sądu, całkowicie chybione są zarzuty skargi zmierzające do podważenia zaskarżonej decyzji w drodze kwestionowania ustalenia, że skarżący w okresie, za który wymierzona została kara pieniężna nie zajmował samowolnie pasa drogowego poprzez umieszczenie na znajdujących się w tym pasie słupach energetycznych służących do oświetlenia 3 ulic (wskazanych w decyzji) w [...], plansz reklamujących [...]. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. ), w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że użyte w tym przepisie wyrażenie "samowolnego" oznacza działanie wbrew prawu, niezgodne z prawem i umyślne (por. wyroki NSA z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 658/98; z 26 marca 1998 r., sygn. akt II Sa 105/98 – LEX) . Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika jasno, że kwestia "samowolności" zajęcia pasa drogowego w rozumieniu wskazanego wyżej art. 36 została ostatecznie przesądzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] - z tą chwilą organy były w zakresie omawianego ustalenia, decyzją tą związane- stosownie do art. 110 Kpa. W tej sytuacji, wobec bezsporności ustalenia, że zarówno skarżący dobrowolnie ani też nikt inny reklam tych po dniu [...] a przed dniem [...] nie usunął, nie zachodziła potrzeba, ponownego ustalania czy umieszczenie tychże reklam w pasie drogowym było samowolne. Stan faktyczny zaistniały bowiem po dniu [...] był kontynuacją stanu bezprawnego istniejącego wcześniej i objętego decyzją posiadającą walor ostateczności. Decyzja ta w okresie późniejszym uznana została za zgodną z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 r. w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1438/01 oddalił skargę J. K.. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że z mocy art. 144 P.p.s.a. sąd wyrokiem tym jest związany. Bezprzedmiotowe dla oceny okoliczności "samowolnego" zajęcia pasa drogowego okazały się kserokopie dokumentów przedłożone na rozprawie, z których sąd dopuścił dowód, a dotyczące wniosku J. K. z dnia [...] o zezwolenie na zainstalowanie tablic informacyjno-naprowadzających do [...] Motelu [...] przy ul. [...] w [...]. Jest bowiem poza sporem, że skarżący nie posiadał w okresie objętym zaskarżoną decyzją zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ul. [...], ul.[...], ul. [...] w [...] pod reklamę. Dla wyczerpania argumentacji świadczącej o bezzasadności zarzutu skargi przypomnieć wypada, że w aktach administracyjnych znajduje się adresowane do skarżącego pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] nie tylko informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, ale także zawierające szczegółową informację jakie czynności powinna podjąć osoba pragnąca legalnie zająć pas drogowy, do kogo i w jakiej formie powinna się zwrócić, co powinien zawierać wniosek i jakie dokumenty należy złożyć wraz z wnioskiem o stosowne zezwolenie. Jeśli zatem skarżący po tej dacie przedmiotowych reklam nie usunął, a jednocześnie nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasów drogowych wyżej wskazanych ulic pod umieszczone na nich plansze reklamowe, to twierdzenie, że nie działał bezprawnie i umyślnie - nie znajduje oparcia w dowodach. W tej sytuacji, przyjęcie przez organy orzekające w sprawie obecnie poddanej kontroli sądu, a więc w sprawie nałożenia kary pieniężnej, że okres samowolnego zajęcia pasa drogowego rozpoczął się z dniem wydania decyzji ostatecznej, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego zajętych samowolnie pasów drogowych wspomnianych ulic, a więc od dnia [...], ocenić trzeba jako wyraz najdalej posuniętego liberalizmu tych organów w stosowaniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przy załatwieniu sprawy. Za całkowite nieporozumienie uznać trzeba zatem, zawarte w odwołaniu, zarzuty wyprowadzane z twierdzeń o przewlekłym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie przedmiotem kontroli sądu nie jest decyzja wydana w postępowaniu egzekucyjnym, ale wobec takich twierdzeń strony wymaga podkreślenia, choć już uczyniło to trafnie Kolegium w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że to na obywatelu ciąży obowiązek wykonania decyzji, a postępowanie egzekucyjne ma na celu wyegzekwowanie na zobowiązanym ostateczną decyzją administracyjną zachowania się zgodnie z nakazem wynikającym z tej decyzji. Konsekwencją zgodnego z prawem ustalenia, że doszło do zajęcia samowolnego pasa drogowego jest: - po pierwsze, wynikający z art. 36 ustawy o drogach publicznych obowiązek organu nałożenia na sprawcę tej samowoli, w drodze decyzji, powinności przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz konieczność wyegzekwowania tego obowiązku, na drodze odrębnego postępowania egzekucyjnego w administracji, o ile zobowiązany nie wykonuje decyzji dobrowolnie, - po drugie, wynikający z art. 40 ust. 4 tej ustawy, obowiązek nałożenia na sprawcę samowoli kary pieniężnej za zajęcie samowolne pasa drogowego według trybu i zasad postępowania określonych we wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach wykonawczych do ustawy. Jeśli zatem zobowiązany nie wykonuje decyzji dobrowolnie, to musi liczyć się ze wszystkimi skutkami – w tym materialnymi- swojego zaniechania. Skarżący niezależnie od postępowania egzekucyjnego mógł i powinien dobrowolnie wykonać obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...], bowiem w ten sposób nie tylko uniknąłby kosztów postępowania egzekucyjnego, ale także zminimalizowałby okres samowoli, który ma wpływ na wysokość kary pieniężnej. Z tych wszystkich powodów zarzut i twierdzenia skargi należało uznać za bezzasadne. Działając z urzędu w granicach orzekania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd również nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Decyzję w I instancji wydał właściwy organ na podstawie odpowiednich przepisów prawa, co zostało wraz ze stosownymi wyliczeniami szczegółowo i prawidłowo wykazane w uzasadnieniu decyzji tego organu, Organ odwoławczy wszechstronnie i trafnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji, zaś pewien chaos jaki wkradł się w wywody tego uzasadnienia nie miał- w ocenie sądu – żadnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.