II OSK 1369/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Halina Kuśmirek (spr.) Małgorzata Stahl Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 333/06 w sprawie ze skargi S. S.A. w C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz S. S.A. w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. - sygn. akt IV SA/Po 333/06, oddalona została skarga S. S.A. w C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, na podstawie których orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania chorób zawodowych są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone na podstawie tego rozporządzenia, a nie jak uczynił to organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. Rozporządzenie z 1983 roku w załączniku w poz. 4 wymieniało "przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego", a tę chorobę u A. M. wykryto w czasie badań w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, Ośrodek w Pile. Przez okres faktycznej pracy A. M. od dnia 10.10.1994 r. do dnia 11.05.2002 r. zakład pracy legitymował się trzykrotnym badaniem miejsca pracy: 5.12.1994 r.; 25.10.1999 r. i 18.05.2001 r. Sąd I instancji ocenił, iż przedłożone dokumenty nie są rzetelne, co upoważniało organ odwoławczy do przyjęcia, że w zakładzie pracy "badań nie robiono, bądź robiono sporadycznie". Natomiast z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] marca 1999 r. wynika, iż u skarżącej Spółki występują czynniki szkodliwe dla zdrowia takie jak: hałas, pył, zawartość wolnej krystalicznej krzemionki oznaczonej przy pomiarach, styren, krylen, butanol, formaldehyd, kwas siarkowy, olej mineralny. Jak wynika z oświadczenia A. M. pracował on na różnych stanowiskach w tym również przy usuwaniu awarii linii technologicznych, zajmował się również obsługą wózków akumulatorowych. Wyniki badań przeprowadzonych w zakładzie pracy nie odnosiły się do sytuacji awaryjnej. Zdaniem Sądu skoro orzeczenie lekarskie rozpoznało chorobę zawodową, a dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż czynniki szkodliwe występowały w środowisku pracy, przesłanki wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej należało uznać za spełnione. Oceniając postępowanie administracyjne i ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy miał prawo odmiennie ocenić dochodzenie epidemiologiczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S.A. w C., reprezentowana przez radcę prawnego H. S. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1 ust. 1 i 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy dokonał właściwej oceny działania czynników szkodliwych oraz okoliczności pozwalających na ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną u A. M. chorobą a warunkami pracy; naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 8, 77, 107 § 1 oraz art. 138 §2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie art. 138 §2 kpa powoduje, iż decyzja odwoławcza dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 6, 10, 79 i 81 kpa polegającego na uniemożliwieniu S. S.A. udziału w postępowaniu dowodowym i wypowiedzeniu się co do zebranego w jego wyniku materiału, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi dokonanie własnej oceny dotychczasowego materiału dowodowego np. przyznanie wiarygodności oświadczeniom byłego pracownika, a odmowę wiarygodności dowodom wnioskodowanym i przedstawionym przez zakład pracy. Ponadto Sąd I instancji pominął występujące w decyzji odwoławczej rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja ta na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliła decyzję organu I instancji i wydała odmienne orzeczenie merytoryczne. Sąd podał natomiast jaki jest zakres działania organu odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy przepis ten nie był wcale podstawą wydania decyzji odwoławczej. Ponadto organ odwoławczy naruszył przepisy art. 10, 79 i 81 kpa. Zawiadomił on skarżącą Spółkę jedynie o wniesieniu odwołania przez A. M. od decyzji organu I instancji oraz o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z decyzji z dnia 19.12.2005 r. organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w którym nie uczestniczyła skarżąca Spółka, nie została ona powiadomiona o jego zakończeniu i o możliwościach zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na złożoną skargę uczestnik postępowania A. M. prosił o przyspieszenie rozpoznania sprawy, z uwagi na swój bardzo zły stan zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., poza niewystępującymi w sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do art. 174 ww. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, w której strona zarzuca w skardze kasacyjnej zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 §4 oraz 151 i 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 107 §1 kpa a także art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów i orzeczeń. Wbrew powyższemu obowiązkowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zasadzie nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten dokonał natomiast własnych ustaleń faktycznych i z tych ustaleń wyprowadził wnioski, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy u A. M. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołane działaniem aerozoli drażniących w okresie niewydolności oddechowej były prawidłowe. Zaskarżoną decyzją - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...].12.2005 r. uchylił decyzję organu I instancji i wydał odmienne rozstrzygniecie co do istoty sprawy ustalając jako podstawę prawną art. 138 § 2 kpa. Nieprawidłowo powołana podstawa prawna decyzji odwoławczej nie została oceniona w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Co więcej Sąd ten przedstawiając w uzasadnieniu zakres formalny możliwości działania organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie zauważył, iż przepis ten nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji a więc stanowi naruszenie art. 107 §1 kpa i naruszenie takie winno być ocenione przez Sąd I instancji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się zupełnie do uzasadnienia decyzji odwoławczej - pod kątem wymogów z art. 107 § 3 kpa Na organy administracyjne nałożony został obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Realizacji powyższej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania, poznanie motywów którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie a co za tym idzie wyklucza lub uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej brak jest umotywowania przyczyn odmiennego merytorycznego rozstrzygnięcia organu. W jednym tylko zdaniu w uzasadnieniu decyzji znalazło się stwierdzenie, iż w środowisku pracy A. M. "najprawdopodobniej wystąpił czynnik szkodliwy dla zdrowia". Jest to całość analizy dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonej przez organ odwoławczy, która stała się podstawą wydania odmiennego co do istoty sprawy orzeczenia organu II instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołał się na dowód istniejący w aktach sprawy, a nie dostrzeżony przez organy administracyjne - jaką była decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...].03.1999 r., z której ewidentnie wynikało występowanie w zakładzie pracy czynników szkodliwych dla zdrowia ludzi. Poddał również ocenie oświadczenie samego A. M., kwestionującego poszczególne dowody przedstawione przez zakład pracy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno ono umożliwić sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej decyzją (wyrok NSA z dnia 7.02.2001 r. V SA 671/00, wyrok NSA z dnia 1.03.2001 r. V SA 2746/00). Choć Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wysiłek i zaangażowanie Sądu I instancji w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jednakże niedopuszczalne było zastępowanie organów administracyjnych zobowiązanych do dokonania ustaleń faktycznych i oceny dowodów, przez Sąd, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w związku z uniemożliwieniem skarżącej spółce ustosunkowania się do dowodów zebranych przez organ odwoławczy. Jak wynika bowiem z akt sprawy żaden nowy dowód ni został dopuszczony na etapie postępowania odwoławczego. Spółka S. powiadomiona zaś była o wniesieniu przez A. M. odwołania od decyzji organu I instancji. Wobec zasadności części zarzutów dotyczących naruszenia prawa sądowo-administracyjnego przedwczesne jest czynienie rozważań dotyczących zarzutu naruszenia, zaskarżonym wyrokiem, przepisów prawa materialnego, bowiem aby możliwa była ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, konieczne jest niewadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.