II SA/Kr 2823/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Beata Cieloch (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. kwotę 10,- (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku znak:[...] Burmistrz Miasta R. ustalił dla A.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa obiektu usługowego wielofunkcyjnego: - usługi handlu o powierzchni sprzedażowej do 1000m - usługi gastronomiczne ( restauracja) - mieszkanie służbowe w części poddasza wraz z przyłączami sieci infrastruktury technicznej, - budowa parkingu ( do 96 miejsc postojowych) - budowa dwóch zjazdów (z ul. O. i z ul. P.) na działkach nr "1", "2", "3", "4" oraz "5", "6", "7", "8", "9", "10" położonych w R. przy ul. O. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedmiotowe działki położone są w strefie A 4 M - tj. strefie mieszkaniowo- usługowej - teren istniejącego osiedla O., zabudowy jednorodzinnej i usług .Uzupełnienie zabudowy wzdłuż ulicy O. powinno podlegać następującym warunkom: uzyskanie wysokiego poziomu rozwiązań architektonicznych, preferowanie usług z programem centrum miejskiego, zharmonizowanie poszczególnych obiektów pod względem przestrzennym. Działki te położone są w obszarze uzdrowiskowym ,3" i obszarze górniczym ochrony złóż i wód leczniczych. W decyzji określono warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, określono termin ważności decyzji jak i linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik nr l do przedmiotowej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż inwestycja otrzymała wymagane prawem uzgodnienia: Ministra Zdrowia - postanowienie znak: [...] z dnia [...].05.2002 r. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określone w postanowieniu znak: [...] z dnia [...].05.2002 roku. Inwestycja została także zaopiniowana przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w R., Wydział Infrastruktury Komunalnej (pisma z dnia 16.05.2002r.) jak i Komisję Zdrojową Rady Miasta R. Stwierdzono także, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z Rozporządzeniem MOSZ z dnia 14.07.1998r w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska (Dz. U. nr 93, poz. 589). Podniesiono również, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje usługi handlu o powierzchni sprzedażowej poniżej 1000m2 , dlatego też zgodnie z art. 3la ust.l i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga sporządzenia prognozy skutków budowy takiego obiektu dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Podsumowując organ I instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., wsi C., P. i R. oraz przepisami szczególnymi. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa w R. W szczególności zarzuciła brak zgodności projektowanej inwestycji z warunkami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podanymi w decyzji. Wskazała również, iż teren podlegający inwestycji polega na dogęszczeniu osiedla- budynków odwołującej się Spółdzielni oraz budynków komunalnych -poprzez wybudowanie obiektu handlowego o pow.lOOOm2 ,obiektu gastronomicznego i mieszkania służbowego oraz parkingu na 96 miejsc postojowych wraz z 2 zjazdami do ul. O. i ul. P. Podniesiono także, iż błędnie przyjęto, że należy liczyć oddzielnie powierzchnię handlową i gastronomiczną, gdy suma powierzchni projektowanych inwestycji wymaga opracowania opinii o wpływie na środowisko. Zdaniem odwołującej się również znaczący wpływ na środowisko ma budowa parkingu na 96 miejsc postojowych, tym bardziej, że po przeciwnej stronie ulicy jest już usytuowany parking na podobną lub większą ilość miejsc, a nadto w bezpośredniej bliskości inwestycji znajduje się parking przy centrum handlowym "M.". Otoczenie zaś osiedla parkingami powoduje nadmierne stężenie spalin i hałasu, co w istotnym zakresie pogorszy warunki mieszkaniowe. Spowoduje to również obniżenie wartości lokali mieszkalnych. Natężenie hałasu, spalin, przekraczać będzie granice inwestycji co sprzeczne jest z ustaleniami warunków inwestycji i uniemożliwia jej realizację. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. l i art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000r nr 98 ,poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 8& l pkt. l k.p.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji położony jest w strefie mieszkaniowo- usługowej , w obrębie istniejącego osiedla, zabudowy jednorodzinnej oraz usług. W odniesieniu do usług obowiązuje preferencja programu centrum miejskiego i ten warunek jest dokładnie zgodny z ustaleniami planu. Plan wymaga ponadto uzyskania wysokiego poziomu rozwiązań architektonicznych oraz zharmonizowania poszczególnych obiektów pod względem przestrzennym. Ten ostatni warunek także został zastrzeżony w decyzji. Zdaniem organu II instancji wobec niespornej zgodności wniosku z planem zagospodarowania przestrzennego - organ I instancji w myśl przepisów art. 40 ust. l i art.43 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić wydania wnioskowanych warunków zabudowy. W odniesieniu do zarzutu nie zaliczenia do "powierzchni sprzedażowej" powierzchni lokalu gastronomicznego w wyższej kondygnacji projektowanego budynku wielofunkcyjnego organ II instancji wskazał, że przepis art. 10 ust l pkt.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ,,powierzchnię sprzedażową odnosi jednoznacznie do obiektów handlowych. Nie ma zatem podstaw, by do powierzchni sprzedażowej zaliczyć powierzchnię gastronomiczną. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w przepisach art. 1-7 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz.627) jak również nie wymaga sporządzania powyższego raportu, projektowany parking na 96 miejsc postojowych. Raportu takiego wymagałby parking powyżej 500 miejsc. A przepisy nie przewidują możliwości "kumulowania" powierzchni parkingów w określonym rejonie i badania ich łącznego oddziaływania na środowisko. Skargę od powyższej decyzji złożyła w dniu 24.10.2002 r. R. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa i wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie o ich uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła przede wszystkim, iż decyzja organu I i II instancji narusza warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,a obowiązki nałożone na inwestora nie są adekwatne do zapisów w tymże planie. Zdaniem skarżącej zapis w decyzji o uzyskaniu wysokiego poziomu rozwiązań architektonicznych jest nic nie znaczącym sformułowaniem. Brak doprecyzowania tych istotnych warunków narusza zdaniem skarżącej przepis art. 7 i 8 k.p.a. Określanie zaś i ocenianie tych warunków w pozwoleniu na budowę samo w sobie zaprzecza ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również nie zrozumiałe zdaniem skarżącej są zapisy o "preferowaniu usług z programem centrum miejskiego". Skarżąca zakwestionowała, czy w centrum miasta mają się znajdować parkingi oraz, czy usytuowanie "mini marketu" o powierzchni 1000m2 winno znajdować się w centrum miasta, czy też na ich obrzeżu. Następnie skarżąca zarzuciła, iż powierzchnia zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji będzie wynosiła 69 % ,a zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 15 % powierzchni. Zdaniem skarżącej nie zasługuje również na uwzględnienie twierdzenie organu II instancji, iż powierzchnia pobliskich parkingów nie może być kumulowana w celu możności obejścia przepisu art. 10 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a oddziaływanie to odpowiednio kumuluje się i stwarza niekorzystne warunki zdrowotne dla okolicznych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, iż skarga jest nieuzasadniona, albowiem wbrew twierdzeniu skarżącej - decyzja pierwszoinstancyjna zawiera niezbędne warunki potwierdzające jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zaś zawiera liczne warunki stanowiące jedynie normy ogólne, jak np.: " zharmonizowanie obiektów pod względem przestrzennym," tworzenie elementów świadomej kompozycji osiedla", "uzyskanie wysokiego "poziomu rozwiązań architektonicznych "itp.- lecz pojęć tych nie definiuje. Ocena ,czy przedstawiony później projekt odpowiadać będzie tym normom pozostawiona jest do uznania właściwych organów w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, a także Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który zastrzega w swej opinii , by rozwiązanie architektoniczne- funkcjonalne inwestycji było zharmonizowane pod względem przestrzennym z ekspozycją historycznego zespołu uzdrowiskowego. Organ ochrony konserwatorskiej w swym postanowieniu z dnia 20.05.2002 roku zastrzega uzgodnienia projektu w fazie koncepcji. W ocenie organu II instancji stanowi to dodatkową gwarancję właściwego ukształtowania ostatecznej formy przestrzennej projektowanego obiektu usługowego. Decyzja pierwszoinstancyjna - stosownie do wymagań planu miejscowego ustala zestaw wytycznych dotyczących rozwiązań projektowych. Nakazuje także zachowanie warunków określonych w postanowieniu Ministra Zdrowia z dnia 11.05.2002 roku, w tym między innymi warunek zachowania w stanie biologicznie czynnym minimum 40% powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję. Nie są w tej sytuacji uzasadnione obawy skarżącej w kwestii przekroczenia dopuszczalnych norm powierzchni. Ponadto organ II instancji podniósł, iż decyzja faktycznie stanowi o możliwości realizacji parkingu o pojemności do 96 miejsc postojowych. Jednakże sformułowanie to "do 96 miejsc" w zestawieniu z obowiązującym warunkiem zachowania min.40 % powierzchni biologicznie czynnej oznacza, że ostateczne ustalenia wielkości parkingu oraz powierzchni zabudowy obiektu kubaturowego będzie określone w projekcie budowlanym, który uwzględniać będzie wiążąco warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, iż załącznikiem do decyzji nie jest przedstawiona przez wnioskodawcę koncepcja urbanistyczno- architektoniczna, lecz mapa ewidencyjna określająca jedynie granice inwestycji. Koncepcja funkcjonalna także została odrzucona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto organ II instancji podniósł, iż z ustaleń planu miejscowego pochodzi także pojecie "preferencji usług z programu centrum miejskiego". Mimo braku definicji tego pojęcia w ustaleniach planu, zdaniem organu II instancji do usług związanych z programem centrum miejskiego należą usługi handlowe jak i gastronomiczne z towarzyszącymi ( co oczywiste parkingami). Dodatkowo podniesiono, iż nieuprawnione jest domaganie się przez skarżącą " kumulacji powierzchni parkingowej inwestycji", albowiem nie jest to uzasadnione żadnym przepisem materialnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 oznaczaną dalej jako p.p.s.a.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134p.p.s.a..) Sądowa kontrola obejmuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona, jednakże Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych przez skarżącą -R. Spółdzielnię Mieszkaniową zarzutów. W wyniku dokonanej kontroli Sąd stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu naruszono zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim został naruszony przepis prawa materialnego - art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U nr 98, z 2000r ,poz.1071 z późn. zm.), który określa obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności pkt 6 art.42ust.l w/w ustawy dotyczący określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Załącznik graficzny- nr l do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący jej integralną cześć, po pierwsze nie został podpisany przez osobę wydającą decyzję w niniejszej sprawie jak również nie zawiera legendy, które linie należy traktować jako linie rozgraniczające teren inwestycji. Na przedstawionej bowiem mapie ewidencyjnej widnieją dwa oznaczone różnymi kolorami tereny, które nie zostały opisane ( mapa ewidencyjna k. 13 akt adm.) . Ponadto wymienione w decyzji działki objęte jako teren inwestycji znajdują się poza wskazanymi liniami (działki nr: "5", "6", "7", "8", "9", "10"). W związku z powyższym stała się niemożliwa, prawidłowa ocena, w której strefie położone są przedmiotowe nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, a to z kolei ma wpływ na możność dokonania przez Sąd kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wypełnienia dyspozycji art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest to bowiem podstawowa kwestia. Z uwagi na powyższe Sąd nie mógł odnieść się do poszczególnych ustaleń wynikających z przyporządkowanych dla danego terenu stref polityki przestrzennej. Dodatkowo należy podnieść, iż do decyzji w z i z t został dołączony został załącznik graficzny oznaczony nr 2 - mapa sytuacyjno wysokościowa ( mapa k. 15 akt adm.), który również nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie zostały także naruszone przepisy postępowania, które zdaniem Sądu miały także wpływ na wynik postępowania. Dotyczy to w szczególności jednej z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego jaką jest zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Zasadę tę statuuje art. 10 k.p.a . Zgodnie z art.lO k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu administracyjnym strona skarżąca została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z Ministrem Zdrowia i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Naruszono przy tym treść art. 106 &2 k.p.a, który stanowi, iż w przypadku zwrócenia się organu załatwiającego sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie należy o tym zawiadomić strony postępowania. Dnia 11.05.2002r. wydane zostało przez Ministra Zdrowia postanowienie o zaopiniowaniu projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, pomimo, iż zgodnie z treścią art. 106&5 k.p.a. przysługuje na nie zażalenie. W aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia powyższego postanowienia. To samo dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].05.2002 roku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść tych postanowień ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowień w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej o jakiej mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 & 4 k.p.a). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a .Organ orzekający winien podejmować zaś wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art.7 k.p.a.) Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2001r. V SA 3368/00 LEX nr 50119. W niniejszej sprawie organy orzekające wyżej przedstawionym obowiązkom procesowym uchybiły. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania i orzekł jak w sentencji na zasadzie art.145 &1 pkt.(a i c ) p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a w zw. z art.209 p.p.s.a.