VII SA/Wa 410/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji dot. pozwolenia na budowę skargę oddala. VII SA/Wa 410/04 Uzasadnienie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2003r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i wydał spółce z o.o. [...] z siedzibą w [...] pozwolenie na przebudowę części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], polegającą na likwidacji zabiegowych drewnianych schodów oraz wspólnych toalet na parterze, I i II piętrze wraz z wymianą istniejących drzwi na okna w tych pomieszczeniach oraz budowę łazienek w mieszkaniach o nr 7, 10, 15, 16. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w dniu [...] sierpnia 2003r. złożyli J. T. i A. K., właściciele mieszkań w budynku i współwłaściciele części wspólnej nieruchomości, podnosząc, że pełnomocnictwo współwłaścicieli nieruchomości udzielone firmie [...] obejmowało przebudowę powierzchni wspólnej jedynie w zakresie likwidacji zbędnych schodów zabiegowych na wszystkich kondygnacjach, likwidację wspólnych toalet na parterze, I i II piętrze zbędnych po ich wybudowaniu w mieszkaniach nr 10 i 16 w obrębie ich dotychczasowej powierzchni. A więc pozwolenie przekracza zakres udzielonego firmie pełnomocnictwa. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2003r. na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 5 kpa stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. W uzasadnieniu organ podniósł, że projekt budowlany, zatwierdzony w zaskarżonej decyzji przewidywał w szczególności powiększenie mieszkania nr 7 na parterze, mieszkania nr 10 na I piętrze, mieszkania nr 15 na II piętrze o część powierzchni dotychczasowej klatki schodowej stanowiącej część wspólną nieruchomości, co wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli. Źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była umowa w formie aktu notarialnego – zawarta dnia [...] kwietnia 2002r. Rep. [...] pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] a współwłaścicielami kamienicy przy ul. [...]. W umowie tej współwłaściciele udzielili zgody na wykonanie robót budowlanych i prac adaptacyjnych w obrębie nieruchomości. Roboty budowlane objęte zakresem zatwierdzonego projektu i udzielonego w zaskarżonej decyzji pozwolenia nie były wymienione w treści aktu notarialnego, z czego wynika, że inwestor przekroczył zakres uprawnień wynikających z umowy, co z kolei powoduje, że kwestionowana decyzja została wydana z brakiem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc z rażącym naruszeniem art. 32 ustawy Prawo budowlane, – co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] spółka z o.o. Odwołująca się zarzuciła, iż Wojewoda [...] niewłaściwie ocenił stan faktyczny i przyjął błędną podstawę prawną decyzji gdyż: prawa inwestora do dysponowania nieruchomością wynikające z pełnomocnictwa, jakiego udzielili spółce właściciele nieruchomości w umowie – akcie notarialnym zawartym dnia [...] kwietnia 202r. obejmowało prace adaptacyjno-budowlane, których wykonanie wiązało się z uzgodnioną ze współwłaścicielami i zaakceptowaną przez nich koniecznością rozbiórki drewnianych pomocniczych schodów, ponieważ wybudowanie ubikacji w lokalach nr 10 i 15 było możliwe pod warunkiem wyburzenia ubikacji znajdujących się na korytarzu, opierających się na ścianach, które miały być wyburzone schodów. Odwołująca się spółka podkreśliła, że w trakcie trwania prac budowlanych współwłaściciele nie kwestionowali zakresu wykonywanych prac, które w całości zostały zakończone [...] października 2003r. Zdaniem odwołującej się spółki treść udzielonego przez współwłaścicieli pełnomocnictwa, co do zakresu udzielonych zgód należy wywodzić nie z dosłownego brzmienia pełnomocnictwa, ale z zamiaru stron udzielających go i z celu udzielenia. Ponieważ większość współwłaścicieli nie ma wątpliwości, co do treści pełnomocnictwa i zakresu udzielonych zgód, należy uznać, ze zamiarem stron było objęcie zgodą wszystkich prac wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] lutego 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w treści punktu [...] umowy zawartej dnia [...] kwietnia 2002r. nr Rep. [...] z którego odwołujący wywodzą swoje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane współwłaściciele nieruchomości J. T., A. K., M. Z., działając w imieniu własnym oraz w imieniu L. T., T. H., I. N. wyrażają spółce [...] sp. z o.o. zgodę na wykonanie enumeratywnie wymienionych robót budowlanych oraz na wystąpienie w ich imieniu do właściwego urzędu architektury w sprawie wydania stosownych pozwoleń na budowę względnie remont we wszystkich wymienionych w tym punkcie sprawach. Zdaniem organu inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie w zakresie prac objętych pkt [...] od "a" do "j", umowy i enumeratywnie tam wymienionych. Rozbiórka schodów pomocniczych nie mieściła się w umocowaniu zawartym w pkt [...] w/w umowy a, więc decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003r. wydana była inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi rażące naruszenie art. 32 Prawa budowlanego. Organ podniósł także, iż ponieważ roboty rozbiórkowe schodów warunkowały, przeprowadzenie przebudowy, stwierdzeniem nieważności należało objąć całość weryfikowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, przez co naruszył przepis art. 7 kpa, nadto art. 8 kpa – podważając zasadę zaufania do zgodności z prawem działań organów państwa, gdyż organ administracyjny wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie dopatrzył się żadnych uchybień, a inwestor przystępując do prac budowlanych działał w zaufaniu do zgodności z prawem uzyskanej decyzji. Nadto skarżący podnieśli, że współwłaściciele nie kwestionowali swojej zgody w czasie prowadzonych prac, podnosząc jedynie fakt rzekomo zajętych części wspólnych nieruchomości, natomiast po raz pierwszy zakwestionowali fakt nieudzielania zgody na likwidację schodów dopiero w październiku [...]r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien dokonać wykładni treści oświadczeń woli stron, zawartej w akcie notarialnym a nie opierać się na dosłownym brzmieniu zapisu umowy tym bardziej, ze pozostali współwłaściciele nie kwestionowali weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik skarżącej spółki podkreślił, że wg niego nieuzasadnione jest stanowisko organu, iż wobec tego, że rozbiórka schodów warunkowała przeprowadzenie przebudowy należało stwierdzeniem nieważności objąć całą decyzję, a także podniósł, iż lokale po dokonaniu prac objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę zostały sprzedane, co spowodowało, że decyzja, której nieważność została stwierdzona wywołała nieodwracalne skutki prawne powodując, ze zgodnie z art. 156 § 2 kpa stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji oceniając ich zgodność z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej – ochrona, której została wyrażona zasadą trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa i zestawienie to stanowi katalog zamknięty. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu § 1 pkt 2 art. 156 kpa – a więc przesłanki, na którą powołuje się organ, jest to, że treść zaskarżonej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną, poprzez proste ich zestawienie ze sobą, w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z 29 lipca 1999r. – IV SA 1381/97, z dnia 29 czerwca 1999r. – 1889/97). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 i warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienie w/w wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor swoje uprawnienia do dysponowania nieruchomością wywodził z pełnomocnictwa udzielonego przez właścicieli lokali mieszkalnych i współwłaścicieli nieruchomości – w dniu [...] kwietnia 2002r. Z pełnomocnictwa tego wynika, że współwłaściciele wyrażają zgodę na wykonanie przez spółkę [...] ściśle określonych w pkt [...] umowy prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych oraz na uzyskanie w ich imieniu stosownych pozwoleń. Zakres prac, które zobowiązała się wykonać spółka został bardzo szczegółowo określony w umowie (pkt [...]) i obwarowany warunkami (pkt [...]) i nie może być tłumaczony w inny sposób niż poprzez konkretnie określony zapis umowy. Jednocześnie pełnomocnictwo to nie zawiera zgody żadnego ze współwłaścicieli na dysponowanie przez spółkę [...] nieruchomością przy ul. [...] w [...] na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wobec tego, iż nie został spełniony warunek przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2003r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i naruszenie to stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Należy także podnieść, iż nie jest uzasadniony zarzut skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wobec realizacji na jej podstawie inwestycji spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, ze z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub stanu prawnego, ze nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego sprzed wykonania decyzji. Oznacza to w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę stanowi, bowiem zdarzenie faktyczne, a nie prawne i nie może być uznane za przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 kpa. W świetle powyższych ustaleń nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia prawa wobec prawidłowego zastosowania prawa materialnego i poprawnego wykorzystania procedury administracyjnej. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.