II OSK 1849/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/06 w sprawie ze skargi "B" Spółki z o.o. z siedzibą w G. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/06 uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd zasądził również na rzecz skarżącej "B" Spółki z o. o. z siedzibą w G. W. 300zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Wojewoda D. w oparciu o art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A" Spółki z o.o., działającego w imieniu [...] S.A., zmienił - bez odszkodowania - ostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w sprawie spiętrzenia wód rz. B. w km [...] dla potrzeb wytwarzania energii elektrycznej. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji zaznaczając, że uwzględnia w całości żądanie strony. Odwołanie od decyzji złożyła Spółka "B" oraz [...] Elektrownie Wodne "C", wnosząc o jej uchylenie, lub - w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym – o przyznanie odszkodowania. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że odwołujący się kwestionują proponowaną zmianę rzędnej piętrzenia wód z uwagi na uniemożliwienie eksploatacji elektrowni w B., zlokalizowanej na nieruchomości zabudowanej młynem, której właścicielem jest Spółka "B", a [...] Elektrownie Wodne "C", posiadają koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej. Żaden z tych podmiotów nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód rzeki B. na wytwarzanie energii elektrycznej. Pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody jazem w km [...] rzeki B. i pobór wody dla celów małej energetyki udzielone decyzją z dnia [...] spółce osób fizycznych było wydane na czas oznaczony i z dniem [...] wygasło. W ocenie organu podmioty odwołujące się nie posiadają interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie spiętrzenia wody w km [...] wskazanej rzeki. Ponadto decyzją Wojewody D. nie zostały na nie nałożone jakiekolwiek obowiązki. Ponieważ odwołanie nie pochodziło od stron postępowania, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Spółka "B" zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że organ odwoławczy naruszył prawo nie uznając jej za stronę przedmiotowego postępowania. Podniosła, że była stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D., a ponadto decyzja organu pierwszej instancji sprawia, iż elektrownia w B. nie będzie mogła produkować energii elektrycznej. To z kolei narusza prawa skarżącej, która jest właścicielem obiektu do korzystania z wód. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że organ pierwszej instancji nie powiadomił skarżącej Spółki o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód, czyli nie potraktował jako strony postępowania. Spółce dostarczono jedynie decyzję Wojewody w związku z faktem, że korzysta ona (bez pozwolenia wodnoprawnego) z wód w km [...] rzeki i formalnie była zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Przechodząc do rozważań Sąd uznał, iż stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji była zmiana rzędnych piętrzenia urządzenia piętrzącego projektowanego do zamontowania na przelewie jazu wpustowego rzeki B. do zbiornika R. z rzędnej [...] m.n.p.m. na rzędną [...] m.n.p.m. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została uznana za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na spiętrzenie wód i pobór wody. Skoro brała udział w tymże postępowaniu zwykłym, to błędny jest pogląd wyrażony przez Ministra Środowiska, iż spółka nie ma interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Wskazując na art. 155 k.p.a. i orzecznictwo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że za strony postępowania w tym trybie, należy uznać przede wszystkim strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz podmioty, które domagają się zmiany decyzji ostatecznej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla sprawy nie ma znaczenia podnoszony przez Ministra Środowiska fakt, że w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji skarżąca nie posiadała aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżąca przed upływem pozwolenia, które wygasło [...] złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek ten jednak nie został rozpoznany. Dalej Sąd wskazał, na wątpliwości dotyczące kompetencji Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...]. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi odwoławczemu rozważyć w pierwszym rzędzie kwestię właściwości Wojewody D., a następnie czy zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. do zamiany wskazanej decyzji ostatecznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. "A" z o. o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata A. H., wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia w całości orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 174 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i art. 37 pkt 4 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną interpretację i uznanie interesu prawnego Spółki "B" w sprawie; - art. 123 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez pominięcie, że przedmiotowa inwestycja zabezpiecza interes publiczny i wyklucza działalność innych zakładów, 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydanego orzeczenia oraz: - błędne uznanie, że wymienionej Spółce przysługuje przymiot strony, jakoby jej interes prawny wynikał z samego faktu jej udziału w postępowaniu lub zmiany rzędnej piętrzenia wody; - pominiecie faktu, że dnia [...] wygasło pozwolenie wodnoprawne przyznane spółce, a także wyciągnięcie zbyt daleko idących konsekwencji z faktu złożenia przez nią wniosku, który nie został uzupełniony; - brak sprawdzenia, jak rozpoznany został wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożony przez Spółkę"B". W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 28 k.p.a. to na wnioskodawcy/skarżącym ciąży obowiązek wykazania się interesem prawnym w postępowaniu. Przy czym jako interes prawny należy rozumieć potrzebę uzyskania orzeczenia odpowiedniej treści, wywołaną rzeczywistym naruszeniem albo zagrożeniem określonej sfery prawnej. Musi to być potrzeba obiektywna w świetle obowiązujących przepisów, tj. rzeczywiście istniejąca i uzasadniona. Interes prawny może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Chodzi tu zarówno o normy prawa administracyjnego jak i normy prawa cywilnego. Zgodnie z orzecznictwem brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r. I SA 979/93, ONSA 1995/1/50). Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 34 Prawa wodnego nie może być podstawą w sprawie, gdyż, choć każdemu przysługuje prawo do użytkowania wód, to jednak z zastrzeżeniem ujętym w ust. 1 - "jeżeli przepisy nie stanowią inaczej". W świetle art. 36 ust. 1 i art. 37 Prawa wodnego piętrzenie wody, retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych oraz korzystanie z wód do celów energetycznych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Spółka "B" nie wykazała się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, co w konsekwencji przesądza o braku u niej interesu prawnego. Uchylona decyzja Ministra Środowiska nie ingeruje w prawo własności Spółki "B", ponieważ jej działka nie graniczy z działkami, na których prowadzona była inwestycja przez spółki reprezentowane przez "A" Spółkę z o. o. Działki stron postępowania oddziela droga, czego Sąd nie poruszył w zaskarżonym wyroku. Następnie Spółka podniosła, iż nastąpiły już nieodwracalne skutki faktyczne i prawne w sprawie, bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów umożliwiających przepuszczenie rzeki B. przez wyrobiska Kopalni [...] – "[...]" i spiętrzenie wody na rzece osiągnęło rzędną [...] m.n.p.m. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że Sąd w zaskarżonym wyroku pominął, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce "B" wygasło z dniem [...]. Bez sprawdzenia przyjął, że wniosek o nowe pozwolenie wywołuje skutki prawne. Nie ustalił przy tym, jak przez ponad 7 lat mogło dojść do sytuacji, by wniosek nie został rozpoznany. Nadto "B" Spółka z o. o. nie podnosiła tej okoliczności występując ze skargą do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej Spółki w sprawie mamy do czynienia z utratą statusu strony przez podmiot biorący udział w postępowaniu ogólnym (zwykłym). Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. kluczowe znaczenie ma istnienie interesu prawnego u uczestnika postępowania w dniu wydania decyzji zmieniającej, a nie stan sprzed czy po jej wydaniu. Na zakończenie skarżąca podniosła, iż inwestycja ma na celu interes publiczny, tj. zabezpieczenie przeciwpowodziowe dla miasta L. i wyklucza działalność innych zakładów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "B" Spółka z o. o. wniosła o jej oddalenie wskazując, że Spółka "A" nie jest stroną w toczącym się postępowaniu i nie posiada interesu prawnego w związku z art. 28 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych projektant nie ma interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. "A" jest projektantem inwestycji w R., a zmiana rzędnej piętrzenia wód zmienia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tak dalece, że nie jest możliwe prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w [...] Elektrowni Wodnej w B.. Spółka "B" podniosła, że [...] Elektrownia Wodna w B. posiada koncesję na produkcję energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu. Spółka załączyła również pismo Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...], jako dowód prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w elektrowni w B. oraz pismo Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...], jako dowód uzyskania koncesji w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w tej elektrowni. Na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. złożono pismo sporządzone przez adwokata E. R., któremu Okręgowa Rada Adwokacka w W. obok adwokata I. M. przekazała do prowadzenia sprawy przyjęte przez adwokata A. H., zawierające wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na przebywanie adwokata E. R. na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie w piśmie tym adwokat E. R. poinformował, że adwokat I. M. nie może stawić się na rozprawie z uwagi na kolizję terminów, gdyż o godzinie 11:00 musi być obecny w Sądzie Rejonowym dla W. w sprawie [...], co udokumentowano załączoną kserokopią fragmentu protokołu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o odroczenie rozprawy, który został oddalony. Stosownie do art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało czy sytuacja przedstawiona we wniosku o odroczenie rozprawy uzasadnia przyjęcie, że zaistniała inna znana sądowi przeszkoda, której nie można przezwyciężyć. Niewątpliwie za taką przeszkodę można uznać chorobę pełnomocnika. Jednakże w niniejszej sprawie podstawę uzasadniającą wniosek o odroczenie rozprawy podał adwokat E. R., który dopiero tym pismem zgłosił się do sprawy, jako jeden z pełnomocników strony skarżącej kasacyjnie. Dlatego nie bez znaczenia dla oceny czy zachodzą przeszkody obligujące Sąd do odroczenia rozprawy jest fakt, że strona skarżąca kasacyjnie jest również reprezentowana przez adwokata I. M., który był obecny na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. i zajął stanowisko w sprawie w piśmie sporządzonym w dniu 29 stycznia 2008 r. Adwokat I. M. nie wnosił o odroczenie rozprawy i nie oświadczył, że w związku z kolizją terminów jednocześnie nie mógł ustanowić substytuta. Natomiast okoliczność, że adwokat ma również obowiązki wobec innych podmiotów i musi wybrać, w imieniu którego z nich weźmie udział w tym samym czasie w rozprawie przed sądem, sama w sobie nie może zostać uznana za przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, bez wykazania, że adwokat nie miał możliwości skorzystania z instytucji ustanowienia substytuta (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., OSK 754/04, niepubl.). Zatem informacja, zawarta w złożonym przez adwokata E. R. wniosku o odroczenie rozprawy, dotycząca kolizji terminów adwokata I. M. nie mogła zostać potraktowana, jako informacja o przeszkodzie, której nie można przezwyciężyć. Z powyższych względów brak było podstaw do odroczenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 marca 2008 r. Przechodząc do oceny wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków wszczęcia postępowania przed NSA jest wniesienie skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ jest to jedna z przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając ten środek zaskarżenia, może z urzędu badać, czy została ona wniesiona przez stronę (tak NSA w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (ONSA i WSA 2005/4/62). Zatem niezależnie od zarzutu Spółki "B", postawionego w tym zakresie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było zbadanie, czy skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została wniesiona przez stronę. Przeprowadzona kontrola legitymacji skargowej Spółki "A" doprowadziła do wniosku, iż nie jest ona stroną postępowania, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego były [...] S.A. w W.. Ten podmiot bowiem uzyskał w postępowaniu zwykłym pozwolenie wodno-prawne, o czym świadczy treść decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...]. Następnie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. pojawiła się Spółka "A", jednakże nie jak strona postępowania, lecz jako, działający na rzecz i z upoważnienia [...] S.A. w W., generalny realizator inwestycji budowy stopnia wodnego R.. W postępowaniu administracyjnym złożone zostało przez [...] S.A. w W. upoważnienie dla przedstawiciela "A" Spółki z o.o. w W. – mgr inż. W. G. do reprezentowania [...] w postępowaniach administracyjnych związanych z projektowaniem, przygotowaniem do realizacji i realizacją stopnia wodnego R. na rzece B. w przekroju [...]. Decyzja Wojewody D. z dnia [...] nr [...], wydana w trybie art. 155 k.p.a., wskazuje, iż podmiotem którego dotyczy są [...], zaś Spółka "A" działa w sprawie na podstawie upoważnienia niniejszych [...]. Powyżej przedstawione okoliczności nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości co do tego, że Spółka "A" nie jest stroną postępowania administracyjnego. Co więcej ten podmiot, wbrew twierdzeniom pełnomocnika zawartym w piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r., na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie został uznany za stronę tego postępowania, gdyż na żadnym jego etapie nie twierdził, że posiada taki przymiot, skoro wyraźnie stwierdzał, iż działa z upoważnienia i na rzecz [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku bowiem nie jest spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Z powyższych rozważań wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka "A" nie ma w sprawie interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Poprzez fakt potraktowania jej jako strony przez Sąd pierwszej instancji nie powstał po stronie tej Spółki interes prawny uzasadniający wniesienie skargi kasacyjnej. Nadto należy wskazać, że brak jest podstaw, aby przy uwzględnieniu treści art. 35 § 1 – 3 p.p.s.a., można było uznać Spółkę "A", za podmiot uprawniony do reprezentowania [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pełnomocnikiem osoby prawnej może bowiem być jej pracownik (art. 35 § 2 p.p.s.a.), bądź osoba prawna lub spółka partnerska świadcząca pomoc prawną (art. 35 § 3 p.p.s.a.). Spółka "A" nie jest podmiotem należącym do którejś ze wskazanych grup podmiotów, uprawnionych do reprezentacji osób prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z tym, że skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu traktowanego jako strona przez Sąd pierwszej instancji, ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymagało merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przez niego interesu prawnego, co nie mogło prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej, lecz w przypadku ustalenia braku interesu prawnego jedynie do jej oddalenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.