II SA/Bk 240/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. (nr [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. J. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie mu zasiłku celowego. Następnie w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2006r. sprecyzował wniosek, wskazując, iż oczekuje pomocy finansowej na żywność, środki czystości, obuwie zimowe, pokrycie kosztów energii elektrycznej i wody, oraz na zakup węgla. Po rozpoznaniu wniosku Dyrektor MOPS w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] przyznał J. M. zasiłek celowy w wysokości 250 zł na pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, energię elektryczną, wodę, opał i obuwie zimowe. Nie godząc się z powyższą decyzją J. M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz kpa. J. M. wskazał, iż zaskarżona decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania jak i narusza słuszny interes strony. Nadto nie zawiera rzetelnego rozpatrzenia złożonych wniosków, gdyż nie rozstrzyga o żądaniu dotyczącym udzielenia pomocy z programu "Posiłek dla potrzebujących". Wysokości zaś przyznanego zasiłku celowego - 250 zł, jak i zasiłku okresowego - 106,40 zł nie zaspokajają podstawowych (niezbędnych) potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W szczególności kwota zasiłku celowego nie pozwala na zakup obuwia, żywności czy też opłacenie energii elektrycznej. Z przyznanego mu zasiłku nie jest w stanie zakupić nawet 0,3 t węgla, podczas gdy na zimę potrzebuje ok. 3 ton węgla. Ponadto odwołujący stwierdził, iż organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wskazał kryteriów, którymi kierował się w przyznawaniu zasiłków, a także sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Końcowo wskazywał, iż wypłata zasiłku powinna następować w miesiącu złożenia wniosku, w przeciwnym razie przyznana pomoc staje się bezcelowa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzielając zarzutów skarżącego, decyzją z dn. [...] marca 2006r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji podkreślono, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Wskazano, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy w zakresie przyznania świadczenia, jak też i w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Stąd mając na uwadze zarówno interes wszystkich ubiegających się o pomoc oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznano skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 250 zł. W ocenie organu odwoławczego przyznana kwota zasiłku celowego została udzielona na miarę możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż J. M. jest objęty pomocą ze strony MOPS w Z. Poza wskazanym wyżej zasiłkiem posiada przyznany zasiłek okresowy w wysokości 106,40 zł. Organ podkreślił, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także sama pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Zgodnie zaś art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 39 i 106 ust. 3 ustawy organ uznał je za nie trafne, wskazując, iż pomoc skarżącemu została przyznana na pokrycie części wydatków na zgłoszone potrzeby. W tej sytuacji żądanie pokrycia w pełnej wysokości wszystkich postulowanych potrzeb jest nieuzasadnione, gdyż ich uwzględnienie nie odpowiada ani celom ani też możliwościom pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom odwołującego zaskarżona decyzja wskazuje, jakimi kryteriami kierował się organ przyznając pomoc skarżącemu, ustalone zaś kryterium dochodowe dla osoby samotnej nie oznacza, że taką kwotę osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej musi otrzymać. Przedmiotowe kryterium jest tylko jednym z warunków dających podstawę do przyznania jakiegokolwiek świadczenia. Odnosząc się natomiast do terminu wypłaty zasiłku organ stwierdził, iż został on określony, tak aby był możliwy do zrealizowania. Przytoczony zaś przez odwołującego się przepis art. 106 ust. 3 ustawy ma zastosowanie w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ale mających charakter cykliczny np. o zasiłek okresowy. Organ nie uwzględnił również zarzutu o nie rozpatrzeniu wniosku dotyczącego pomocy z Rządowego Programu "Posiłek dla Potrzebujących", ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby skarżący ubiegał się o taką pomoc. Ustosunkowując się zaś do kwestii dotyczącej nie zapewnienia J. M. udziału w postępowaniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w dniu [...] stycznia 2006 r. nie zgłaszając żadnych uwag. Organ drugiej instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, stąd zawiadamianie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który jest mu wiadomy, uznano za zbędne. Od powyższej decyzji J. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Na jej poparcie skarżący przywołał zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Dodatkowo w piśmie z dn. [...]06.2006r. podniósł, iż w aktach sprawy brak jest pisma Burmistrza Miasta Z. nr [...] z [...]01.2006r. w sprawie budżetu na zasiłki celowe, na które organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu podjętej decyzji. Nadto brak jest protokołu zapoznania strony z aktami I instancji, jak i zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, co wynika z art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się ponadto na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest, iż organy obu instancji nie umożliwiły J. M. wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony zaś powyżej przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny i odstępstwa od zasady w nim wyrażonej wymienione zostały w art. 10 § 2 i 3 kpa. Podnoszona w uzasadnieniu organu drugiej instancji okoliczność zapoznania się skarżącego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w dniu [...] stycznia 2006r. i nie zgłaszania żadnych uwag, nie czyni zadość tej zasadzie. Przede wszystkim opisane czynności dotyczyły jedynie zapoznania się z wynikami wywiadu środowiskowego, a więc tylko z fragmentem materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś całości. W ocenie Sądu także sytuacja, w której organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego nie zwalnia go od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji (tak NSA w wyroku z 10.01.2002r., V SA 1227/01, LEX nr 109326). Marginalnie - nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) – podkreślić należy, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia winny opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na dokument, który nie znajduje się w aktach sprawy jest niewątpliwie wadą postępowaniem, która w pewnych okolicznościach może mieć istotny wpływ na wynik podejmowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję I instancji. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dn. [...] stycznia 2006r. nr [...] zasadnym było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenia przepisów procesowych. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –