I SA/Wa 2185/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Banasiewicz Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część dawnych działek nr [...], oznaczonej obecnie wg ewidencji gruntów jako część działki nr [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Przedmiotowy teren został wywłaszczony na rzecz Państwa decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. o szczegółowej lokalizacji z dnia [...] września 1970 r., nr [...]. Spadkobierca byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – L. R. wnioskiem z dnia 14 czerwca 1996 r. wystąpił o jej zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 2742/02 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] odmawiającą zwrotu ww. działek gruntu. Mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...] wyznaczył z urzędu Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu gruntu, stanowiącego własność W. (decyzje komunalizacyjne z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]). Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] podnosząc, że wnioskowana część nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i tym samym nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. R., zarzucając jej naruszenie art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość stała się zbędna na cel związany z wywłaszczeniem, a Starosta P. nie wykazał zasadności odmiennego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że w dniu 22 września 2004 r., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2004 r., weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) mocą której znowelizowano art. 137 ustawy o gospodarce gruntami, zmieniając zasadniczo przesłanki zwrotu zbędnej nieruchomości. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z ustaleń opartych na decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1970 r., piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 1 września 1999 r. oraz pismie Wydziału Technicznego Urzędu Gminy W. z dnia 15 września 1999 r. wynikało, że przedmiotowy grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], zaś na tym terenie umiejscowiona została słupowa linia energetyczna z oświetleniem. Z pisma Zarząd Dróg Miejskich z dnia 3 lutego 2005 r. oraz załączonych dokumentów (notatek służbowych z dnia 29 marca 1972 r. i 3 sierpnia 1973 r. oraz protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji z dnia 15 grudnia 1972 r.) wynikało natomiast, iż rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed upływem 7 lat od wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Na nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, w ramach tej inwestycji wykonano jezdnię z asfaltobetonu na podbudowie tłuczniowej, chodnik z płyt betonowych, wjazdy na posesje z asfaltu lanego oraz odwodnienie powierzchniowe ulicy w formie rowów odwadniających. Ustalenia dokonane w toku postępowania jednoznacznie wskazywały, że obszar gruntu objęty przedmiotowym wnioskiem stanowi ulicę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z definicją określoną w ww. ustawie, ulicą jest droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Cel wywłaszczenia został więc zrealizowany i związku z tym brak było podstaw do zwrotu spornego gruntu. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Wolą ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Stąd też niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] stwierdził, iż nie jest uzasadniony zarzut dotyczący braku przeprowadzenia wizji lokalnej spornego gruntu, bowiem w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 października 1997 r. z udziałem L. R. Zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny nie wymagał natomiast przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez L. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów proceduralnych – art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi L. R. podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w sprawie wyroku odniósł się do interpretacji przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy jako podstawę prawną odmowy zwrotu wnioskowanego gruntu powołał znowelizowany przepis art. 137 tej ustawy, pomijając to, że skarżący pod rządami przepisów poprzednio obowiązujących nabył uprawnienie do zwrotu, które nie może być zniesione w drodze zmiany ustawodawstwa na bardziej rygorystyczne. Ponadto, zdaniem skarżącego, Starosta P. nie odniósł się do wskazań ww. wyroku Sądu, bowiem organ ponownie oparł się na wyjaśnieniach i stwierdzeniach ZDM, których prawdziwość i wiarygodność skarżący zakwestionował. Organ nie dokonał wizji lokalnej, nie zapoznał się z dokumentacją fotograficzną, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej połączonej z przesłuchaniem świadków. W ocenie skarżącego organ I instancji naruszył powołane na wstępie przepisy k.p.a. Organ II instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu, a tym samym powyższe naruszenia proceduralne również stały się jego udziałem. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał na wadliwość samej decyzji wywłaszczeniowej, nieprawidłowości związane z ustaleniem i wypłatą przyznanego odszkodowania oraz wskazał okoliczności związane ze sposobem zagospodarowania i utrzymania terenu wywłaszczonego pod ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazano na wstępie, niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. uchylił odmowne decyzje wydane w sprawie zwrotu L. R. część działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organ orzekający precyzyjnego ustalenia i właściwej oceny przesłanek zwrotowych oraz uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia akt administracyjnych o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] września 1970 r. w celu ustalenia zakresu zadania inwestycyjnego i terenu niezbędnego do jego realizacji oraz ustalenia kiedy i jakie prace zostały wykonane na terenie objętym żądaniem zwrotu. Stwierdzić należy, że Wojewoda [...] zasadnie podniósł, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) zostały w sposób zasadniczy zmienione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603). W tym zakresie ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku straciła na aktualności, bowiem organ administracji orzeka wg. stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Niemniej jednak wskazania Sądu, co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego pozostawały w dalszym ciągu aktualne. Rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji sprawy zwrotu przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 136 ust. 3 , poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle obowiązującego w dniu orzekania art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 powołanego art. 137, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1970 r. oraz z załączników graficznych tej decyzji, wywłaszczona nieruchomość o pow. [...], w całości znalazła się w liniach rozgraniczających ul. [...] w W. Z uzupełnionego materiału dokumentacyjnego: pisma ZDM z dnia 3 lutego 2005 r., notatek służbowych z dnia 29 marca 1972 r. i dnia 3 sierpnia 1973 r. oraz protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji robót drogowych z dnia [...] grudnia 1972 r. wynika, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło jeszcze przed zakończenie postępowania wywłaszczeniowego. Zasadnicze prace drogowe odbyły się w okresie od dnia [...] września 1972 r. do [...] grudnia 1972 r., natomiast zakończeniem robót nastąpiło w dniu [...] grudnia 1972 r., o czym świadczy ww. protokół. Dodatkowo należy wskazać, ze skarżący w piśmie z dnia 15 marca 2005 r. skierowanym do Starosty P. wskazał, że po stronie południowej tj. na przedmiotowych działkach, wykonano rów melioracyjny do odprowadzania wody opadowej z jezdni, chodnik i parkan oraz wkopano słupy sieci elektrycznej. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwa protokoły z oględzin nieruchomości dokonanych z udziałem skarżącego. W protokole z dnia [...] października 1997 r. stwierdzono, że na gruncie objętym wnioskiem zwrotowym znajduje się zasypany rów melioracyjny, sieć telefoniczna i media. W protokole z dnia [...] stycznia 2001 r. zapisano, że "przez działkę przebiega rów odwadniający porośnięty krzewami i drzewami; teren zaniedbany". W ocenie Sądu materiał dowodowy został uzupełniony w sposób wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wniosek L. R. nie może być pozytywnie rozpatrzony, bowiem nie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych ustaleń, grunt wskazany we wniosku zwrotowym w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a inwestycja została zrealizowana w całości, zgodnie z dokumentacją projektową, już w dniu [...] grudnia 1972 r. (zgodnie z pkt 5 ww. protokołu:"... Komisja odbioru końcowego postanawia: a) wymienione wyżej roboty drogowe na ul. [...] uznać za zakończone, przygotowane do eksploatacji i odebrane z zastrzeżeniem wad dających się usunąć."). Pozostałe ustalenia organu świadczą jedynie o dalszym wykorzystaniu przedmiotowego gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia. Na marginesie dodać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogę, w tym drogę publiczną i ulicę, stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (wydzielonym liniami rozgraniczającymi). Teren, na którym znajduje się infrastruktura drogowa w liniach rozgraniczających pas drogowy, nie podlega więc zwrotowi, chociażby infrastrukturą było odpowiednie oskarpowanie pobocza czy rów melioracyjny. Wobec powyższego, nie można podzielić zarzutu podnoszonego w skardze o naruszeniu prawa materialnego. Zdaniem Sądu nie można również zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie po wyroku Sądu zostało przeprowadzone prawidłowo, materiał dowodowy uzupełniony w stopniu wystarczającym dla wydania prawidłowej decyzji, a jej uzasadnienie zostało sporządzone w sposób wyczerpujący. W tym stanie rzeczy, skarga nie może zostać uwzględniona. Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.