II SAB/Lu 19/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku wniosków Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] maja 2004 r. i [...]sierpnia 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych kosztów postępowania. II SAB/Lu 19/06 U Z A S A D N I E N I E W dniu 31 stycznia 2006 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił Staroście rażące naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 5 maja 2004 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem udostępnienie informacji publicznej o liczbie wydanych w 2003 r. decyzji o pozwoleniu na budowę z wyszczególnieniem numerów decyzji, nazw i adresów inwestycji oraz nazwisk autorów części architektonicznej projektu. Pismem z dnia 16 sierpnia 2004 r., wobec braku reakcji organu administracji, skarżący ponowił wniosek, rozszerzając go jednocześnie o wyszczególnienie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, z podaniem tytułu decyzji i nazwiska oraz przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu. Do chwili obecnej żądana informacja publiczna nie została udzielona. Skarżący szczegółowo opisał tok postępowania w sprawie obu wniosków, podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które rozpoznawało zażalenia skarżącego na bezczynność organu oraz odwołanie od decyzji Starosty z dnia 3 marca 2005 r., odmawiającej udzielenia informacji, kilkakrotnie wskazywało w swoich rozstrzygnięciach, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Trzykrotnie Kolegium zakreślało Staroście dodatkowy termin na załatwienie wniosku. Skarżący zarzucił Staroście lekceważenie prawa i uchylanie się od wykonania ustawowego obowiązku. Wskazał, że na samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów spoczywa obowiązek nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem funkcji technicznych w budownictwie, co uzasadnia wniosek o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie. Skarżący podniósł także, że projekt budowlany stanowi załącznik do pozwolenia na budowę, które jest dokumentem urzędowym, a zatem dane dotyczące autora projektu budowlanego zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę są informacją publiczną. Skarżący odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie i w Krakowie, a także orzeczeń Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w Zamościu, Białej Podlaskiej i Lublinie, które potwierdzają stanowisko, iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Skarżący wnosi o zobowiązanie organu administracji do wydania wnioskowanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, bardzo obszernie uzasadniając swoje stanowisko, iż wnioskodawca żąda informacji wykraczających poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się na fakt prowadzenia przez organy architektoniczno-budowlane rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę, którego wzór określony jest przepisami. Rejestr ten nie zawiera danych o autorach projektu budowlanego, wobec czego nie stanowią one danych publicznych. Zdaniem organu administracji dane dotyczące pozwoleń na budowę, jeżeli nie dotyczą inwestycji realizowanych przez władze publiczne, bądź inne podmioty wskazane w art. 4 ustawy o dostępie do informacji, nie stanowią danych publicznych w rozumieniu ustawy. Starosta przedstawił także chronologicznie podejmowane w sprawie czynności i wyraził pogląd, że przedstawiony przebieg postępowania nie pozwala na uznanie bezczynności organu. Ustosunkował się również do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego , podnosząc, iż stawiane mu zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca staroście bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 4 maja 2004 r. Wniosek ten dotyczy udostępnienia informacji o liczbie decyzji udzielających pozwolenia na budowę, wydanych w 2003 r., a także wyszczególnienia decyzji ze wskazaniem ich kolejnych numerów, przedmiotu i nazwiska autora części architektonicznej projektu. W dniu 16 sierpnia 2004 r. wniosek został zmodyfikowany w ten sposób, że skarżący domagał się "wyszczególnienia chronologicznie wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla wszystkich pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna albo łącznie oba elementy projektu budowlanego". Ponadto skarżący rozszerzył wniosek, domagając się dodatkowo "wyszczególnienia chronologicznie wszystkich decyzji o wznowieniu robót budowlanych, z podaniem tytułu decyzji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dokończenia robót". Rozważenia wymaga zatem, czy i w jakiej formie zobowiązany był działać organ administracji publicznej w sprawie tak sformułowanych wniosków o udzielenie informacji publicznej. Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady udzielania informacji publicznej normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późniejszymi zmianami). W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólna i szeroka definicja informacji publicznej. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 ustawy. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska: "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", wyd. TNOiK, Toruń 2002 r., s. 28 i nast.). W ocenie Sądu wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 litera "a" ustawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażanym w sprawie niniejszej, że informacją publiczną byłyby tylko te rozstrzygnięcia, które dotyczyłyby inwestycji celu publicznego albo inwestycji wykonywanych przez podmioty pełniące funkcje publiczne. Takie rozumienie informacji publicznej ogranicza konstytucyjne prawo do informacji i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to oczywiście, że w każdym przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wynika, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi część projektu budowlanego, podlegającego zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 tej ustawy). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. Nazwisko autora projektu stanowi w tej sytuacji element informacji o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę, zatwierdzających projekt budowlany lub decyzjach poprzedzających pozwolenie na budowę. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, jeżeli są w posiadaniu informacji publicznych. Starosta jako organ architektoniczno-budowlany jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, posiadającym informacje o prowadzonych przez siebie postępowaniach i wydanych pozwoleniach na budowę. Jest on więc zobowiązany z mocy art. 4 ust. 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej (z zastrzeżeniem powoływanego już art. 5 ust. 1 i 2 zezwalającego na odmowę informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych i prawa do prywatności). Okoliczność, że rejestr wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzony przez organ architektoniczno-budowlany na postawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów rejestrów: wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1129 ze zm.) nie zawiera wszystkich danych, objętych wnioskiem skarżącego, nie daje podstaw do uznania, że informacje o działalności organu prowadzącego rejestr, inne niż wpisane do rejestru nie są informacją publiczną. Informacją publiczną jest nie tylko rejestr, ale także inne informacje o prowadzonych przez Starostę postępowaniach w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że informacja o prowadzonych postępowaniach znajduje się w posiadaniu tego organu. Rejestr jest tylko jednym ze źródeł informacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie niniejszej wniosek skarżącego rozpoznany być powinien na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji, co jest czynnością materialno-techniczną, albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Jest poza sporem, że Starosta do chwili obecnej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w jakimkolwiek zakresie, ani nie odmówił udzielenia informacji z uwagi na okoliczności wskazane w przepisie art. 5 ustawy. Decyzja starosty z dnia [...] marca 2005 r. odmawiająca "opracowania i udzielenia informacji przetworzonej w zakresie wyszczególnionym we wnioskach" została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. i sprawa została przekazana Staroście do ponownego rozpoznania z wyraźnym wskazaniem, że żądana informacja jest informacją publiczną, organ powinien jej więc udzielić w dozwolonym przez prawo zakresie. Mimo tych wyraźnych wytycznych i mimo późniejszego dwukrotnego wyznaczania organowi dodatkowego 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy (postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz z dnia [...] września 2005 r.) Starosta nie udzielił skarżącemu informacji, ani nie wydał w sprawie decyzji odmownej. Nie podjął też żadnych innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku na podstawie przepisów ustawy, mimo że był do tego zobowiązany. Dopuścił się zatem bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Należy podkreślić, że ani pismo Starosty z dnia 21 lipca 2005 r., skierowane do skarżącego, ani pismo z dnia 3 października 2005 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogą być uznane za podjęcie czynności do jakich Starosta był zobowiązany, bowiem pisma te nie stanowią załatwienia sprawy na podstawie ustawy. Skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. Dlatego Sąd zobowiązał Starostę do rozstrzygnięcia wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia. Jeżeli Starosta uzna, że istnieją podstawy do udzielenia informacji w pełnym zakresie i w sposób wskazany przez skarżącego, powinien udostępnić żądaną informację (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, zastosowanie mieć będzie art. 14 ust. 2 ustawy. Organ mieć będzie przy tym na względzie, że przepis art. 3 ustawy przewiduje także prawo do informacji przetworzonej na zasadach w tym przepisie określonych. W przypadku uznania, że zachodzą podstawy do ochrony prywatności organ rozważy, czy i w jakim zakresie powinna nastąpić odmowa udostępnienia informacji w formie decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z tych względów i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.