II SA/Gd 421/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 142 w związku z art. 136 – 141, art. 217 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. i M. H. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni 5736 m2, karta mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W rozstrzygnięciu wskazano, że opisana wyżej nieruchomość jest własnością Gminy Miasta i podlega zwrotowi na rzecz J. P. i M. H., jako spadkobierczyń R. K. po ½ części. Organ zobowiązał również wnioskodawczynie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 56 351 zł. w 10 ratach rocznych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia 19 czerwca 1978 r. orzeczono o wywłaszczeniu opisanej na wstępie nieruchomości na wniosek ówczesnej Dyrekcji Rozbudowy Miasta pod budowę ośrodka rekreacyjno –sportowego osiedla mieszkaniowego C. – L. Ubiegające się o jej zwrot spadkobierczynie wywłaszczonego właściciela wskazały, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku oględzin na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że ośrodek rekreacyjno – sportowy nie został zrealizowany. Wybudowane żwirowe alejki z ławeczkami oraz betonowe stoliki do gry w szachy zostały zakwalifikowane jako teren rekreacyjno – wypoczynkowy. Ponadto stwierdzono, że istniejące na tej nieruchomości boisko sportowe zostało zrealizowane po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zadanie inwestycyjne – "Urządzenie terenu rekreacyjnego pomiędzy ulicami [...], [...], [...], "[...]", którego odbiór nastąpił w dniu 3 sierpnia 2001 r., czyli po złożeniu wniosku o zwrot tej nieruchomości – nie uzasadniało odmowy jej zwrotu. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia nie może ulegać zmianom ani modyfikacji, jeżeli o zwrot nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że niewykorzystanie tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przez dłuższy okres czasu świadczy o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia przez okres ponad 26 lat. Podkreślano, że cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Inne wykorzystanie takiej nieruchomości wymaga od obecnego właściciela uprzedniego zwrócenia się do poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z propozycją zwrotu nieruchomości. Gmina Miasta wniosła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, wywodząc, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy poprzez to, że przyjęto, iż cel wywłaszczenia nie może ulegać zmianom i modyfikacji jeżeli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił jej były właściciel. Odwołująca się zarzuciła również, że nie uwzględniono również tożsamości zadania inwestycyjnego – pomimo zmiany nazwy realizowana obecnie inwestycja miała prowadzić do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślono, że nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i na taki cel jest w dalszym ciągu wykorzystywana. Gmina wskazała, iż modyfikacja celu wywłaszczenia jest możliwa, o ile nie powoduje istotnej zmiany jakościowej zadania inwestycyjnego, co miało miejsce w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odwołująca się wywodziła, że mimo tego, iż nieruchomość ta została zagospodarowana po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia, to jednak w chwili orzekania o jej zwrocie jest ona nieruchomością zagospodarowaną. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 31 marca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z przepisów prawa bezspornie wynika, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi, jeżeli stanie się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ administracji prowadząc postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bada przede wszystkim jej zbędność na cel wywłaszczenia. Dokonując tej oceny porównuje się przed wszystkim stan, który wynika z określenia celu na jaki została ona wywłaszczona i stanu aktualnego wykorzystania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został konkretnie określony jako budowa ośrodka rekreacyjno – sportowego osiedla mieszkaniowego C. – L. Z dokonanych oględzin wynika, że obecnie nieruchomość ta może stanowić co najwyżej teren rekreacyjno – sportowy. Prowadzone tam prace inwestorskie być może mają na celu budowę ośrodka rekreacyjno – sportowego osiedla mieszkaniowego, w chwili obecnej jednak cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosownie do znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uważa się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 26 lat. Gmina Miasta wniosła skargę na to rozstrzygnięcie do Sądu, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania wywodziła, że naruszono art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto wskazano, że naruszony został art. 79 k.p.a., albowiem organ powołując biegłego rzeczoznawcę nie powiadomił o tym strony postępowania oraz nie umożliwił stronie postępowania zaznajomienia się z wydaną przez rzeczoznawcę opinią. Podkreślono, że organ pierwszej instancji wbrew art. 89 § 2 k.p.a. nie wyznaczył rozprawy administracyjnej oraz wbrew art. 10 § 1 k.p.a. nie umożliwił stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazano, że organ administracji pominął fakt, że mimo iż rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło po upływie dłuższego okresu czasu, to jednak w dacie orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości inwestycja ta została już zakończona. Stąd, zdaniem skarżącej, twierdzenie organów, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany nie było uzasadnione. Ponadto zarzucono naruszenie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przedstawiciel Prezydenta Miasta uczestniczył w postępowaniu dowodowym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. Ponadto dnia 15 lipca 2004 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania. Wyjaśniono także, iż opinia rzeczoznawcy była skutkiem podjętego rozstrzygnięcia, a nie dowodem w sprawie. Podkreślono, że Prezydent Miasta błędnie przyjmuje, iż cel wywłaszczenia został zachowany. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia musi być bowiem konkretnie określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza jakakolwiek jego modyfikacja jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Instytucja wywłaszczenia stanowi podstawową konstrukcję prawną, za pomocą której państwo pozyskuje prawa przysługujące innemu podmiotowi, jeżeli są one niezbędne do realizacji ważnych celów publicznych. Zawiera ona w sobie cechy prawa publicznego i prywatnego. Wywłaszczenie dokonywane jest bowiem w drodze aktów administracyjnych, natomiast wywołuje ono bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje odjecie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości albo ustanowienie, odjęcie lub ograniczenie innych praw rzeczowych na nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi swoistą gwarancję, że wywłaszczanie nieruchomości nie będzie nadużywane i wykorzystywane dla celów innych niż określonych w decyzji o wywłaszczeniu, a mieszczących się w kategorii celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. (por. również T.Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, LexisNexis, W-wa 2004, str. 13 i n.). Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadający mu obowiązek zwrotu mają również charakter cywilnoprawny. Możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę restytucji stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed wywłaszczeniem jest roszczeniem cywilnoprawnym. Jednakże rozstrzygnięcie to z mocy wyraźnego brzmienia przepisu art. 142 u.g.n. następuje w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 136 ust 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Podstawową zatem kwestią dla rozstrzygnięcia orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest pojecie jej "zbędności". Jest to wyraz konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji). Organ administracji prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest zatem ustalić czy przesłanka ta powstała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie. Zawarte w art. 136 ust 3 u.g.n. sformułowanie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" jako kryterium oceny sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości. Zakaz przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu polega na tym, że w sytuacji, gdy podmiot, na rzecz którego wywłaszczono daną nieruchomość, powziął zamiar jej użycia na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot. Dopiero w sytuacji, gdy osoby te nie złożą takiego wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia wywłaszczona nieruchomość może być przeznaczona na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu wówczas wygasa. Jest to zatem swoistego rodzaju milcząca zgoda na przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, która jednocześnie pozbawia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców możliwości późniejszego żądania jej zwrotu w trybie art. 136 ust 3 u.g.n. O pojęciu zbędności ustawodawca mówi w art. 137 u.g.n., w którym wskazano, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawą dla określenia celu wywłaszczenia nieruchomości nie może być katalog celów publicznych, wyliczonych w art. 6 u.g.n., na które nieruchomość może być wywłaszczona, ale konkretny cel, na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona, który, stosownie do art. 119 ust 1 pkt 1 u.g.n. powinien być wskazany w sentencji decyzji. Cel ten musi być zatem interpretowany bardzo ściśle – por. T.Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, LexisNexis, W-wa 2004, str. 13 i n. Pogląd taki wyrażony został również w wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, niepubl., w którym wskazano "o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle". Jeżeli zatem cel taki został jednoznacznie i precyzyjnie określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustalenie, czy jest ona wykorzystywana zgodnie z takim celem nie będzie sprawiało organowi trudności. W sytuacji, gdy określenie to nie jest jednak wystarczająco jednoznaczne organ zobowiązany jest dokonać w szczególności analizy zbędności tej nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędności przy wywłaszczeniu. Stwierdzenie czy wykonanie jednego z elementów infrastruktury zamierzonej inwestycji może być uznane za realizację celu wywłaszczenia będzie zawsze wymagało oceny okoliczności konkretnej sprawy. Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 201/97, Lex nr 47336, w którym wskazano, że "obowiązek zwrotu nieruchomości następuje nie tylko w przypadku jakościowej zmiany lokalizacji inwestycji, lecz także w przypadku modyfikacji lokalizacji inwestycji, aczkolwiek zbliżonej, to jednakże nie mieszczącej się w celu określonym w decyzji wywłaszczeniowej". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 1978 r. jednoznacznie określono cel wywłaszczenia nieruchomości będącej własnością R. K., położonej w G. przy ówczesnej ulicy [...] (obecnie ul. [...]), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako budowę ośrodka rekreacyjno - sportowego osiedla mieszkaniowego C. – L. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowo – kosztorysowej budowy ośrodka rekreacyjno - sportowego osiedla mieszkaniowego C. – L. – punktu 8. Dane o inwestycji – wynika, że miała ona składać się z terenów rekreacyjnych i sportowych, na których miały się znajdować między innymi pawilon sportowy, stacja uzdatniania wody, basen kąpielowy. W dniu 15 lipca 2004 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, z udziałem stron postępowania, w tym przedstawiciela Prezydenta Miasta – M.Ś., podczas których stwierdzono, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z protokołu tych oględzin wynika również miedzy innymi, że wybudowano żwirowe alejki, betonowe stoliki do gry w szachy, czego nie można uznać za budowę ośrodka rekreacyjno – sportowego. Protokół ten został podpisany przez strony postępowania bez zastrzeżeń. Ze znajdującej się w aktach organu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika również, że prowadzona jest tam inwestycja o nazwie "[...]". Porównując zatem cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 19 czerwca 1978 r. z realizowaną obecnie inwestycją stwierdzić należy, iż organ dokonał jego zmiany. Nie można bowiem uznać, aby istniejący obecnie teren parkowy z nielicznymi urządzeniami typu stoliki do gry w szachy czy ławeczki oraz alejki żwirowe uznać za teren ośrodka rekreacyjno – sportowego. Do takiego wniosku prowadzić może chociażby przeciętne rozumienie nazw tych obiektów. Wskazywane przez Prezydenta Miasta istniejące na tym terenie boisko żwirowe zostało wykonane już po dniu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez J. P. i M. H., jako spadkobierczynie R. K., czyli po dniu 31 października 2000 r. Nie zostało ono również wymienione w protokołach oględzin dokonywanych przez Prezydenta Miasta w wadliwie prowadzonym postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości wszczętym po złożeniu wniosku. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej gminy naruszenia art. 229a u.g.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Art. 229 u.g.n. stanowi zaś, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została przed tą datą sprzedana lub by ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a także aby przed tą datą został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W ocenie Sądu, biorąc przede wszystkim pod uwagę fakt, iż większość działań mających na celu rozpoczęcie zagospodarowywania tej nieruchomości podjęto po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Inwestycja ta bowiem do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a zatem nie można uznać, iż zrealizowano tam inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Nie zasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Prezydent Miasta był zawiadamiany o każdej czynności dokonywanej w toku postępowania, mógł składać pisma i brał czynny udział w sprawie. Organ pierwszej instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, przeanalizowane zostały akta sprawy, strony miały zapewnioną możliwość składania dodatkowych wniosków dowodowych. Zarzucana niemożliwość zapoznania się z operatem szacunkowym zwracanej nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem jej wycena nie miała wpływu na zaskarżone orzeczenie. Prezydent Miasta nie kwestionował na żadnym etapie postępowania wysokości zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto miał on możliwość zapoznania się z tą opinią, albowiem znajdowała się ona w aktach sprawy, z którymi strona miała prawo zapoznawania się w toku postępowania. Samo rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie było w żaden sposób oparte na tym operacie, a jedynie na przesłankach wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ nie przeprowadził obowiązkowej rozprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 118 u.g.n. po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż rozprawa jest obligatoryjna w przypadku postępowania wywłaszczeniowego. W dziale III rozdziale 6 ustawy dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie znajduje się analogiczna regulacja prawna, a zatem a contrario uznać należy, iż w tym, postępowaniu rozprawa nie jest obligatoryjna. Zatem zarzut skarżącej naruszenia przez organ w przepisów postępowania również i w tym zakresie jest chybiony. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako pozbawioną podstaw prawnych.