II SA/Gd 422/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2004 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98 ust.4, art.146 ust.3, art.148 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem, ustalił dla M. Z. opłatę adiacencką w kwocie: 75.900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o powierzchni 73.885 m2, o wartości: 4.137.600,00 zł oraz po podziale działki od nr [...] do nr [...] o wartości: 4.390.600,00 zł . Organ I instancji ustalił, że na wniosek właścicielki M. Z. podzielono nieruchomość gruntową położoną w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 73.885 m2. Prezydent Miasta ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 7 lipca 2003 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki od nr [...] do nr [...]. Powołując się na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r. organ wskazał, że z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości Prezydent Miasta jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 września 2003 r. na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego S. K., wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 4.137.600,00 złotych, natomiast po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się działki nr [...] do nr [...] wynosi 4.390.600,00 zł. Organ wskazał, iż w dniu 12 listopada 2003 r. i 20 stycznia 2004 r. strona zgłosiła na piśmie zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, które zostały przedstawione biegłej celem zajęcia stanowiska. W pismach z dnia 22 grudnia 2003 r. i 16 lutego 2004 r., biegły rzeczoznawca majątkowy S. K. ustosunkowała się do przedstawionych zarzutów, podtrzymując stanowisko zawarte w operacie szacunkowym. Organ wskazał również, iż przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działek: nr [...] - przeznaczonej pod drogę wojewódzką, która przeszła na własność województwa, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], które przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną gminną, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem według organu I instancji wzrost wartości nieruchomości o 253.000,00 złotych. Zgodnie z powołaną uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wyniosła 30 % wzrostu wartości, zatem kwotę 75.900,00zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z. kwestionując wycenę biegłego rzeczoznawcy, który ustalił wysokość wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Odwołująca się wskazała, że dokonana wycena jest stronnicza i zrobiona na zamówienie, a także podkreśliła, iż nieporozumieniem jest aby Prezydent Miasta był stroną i organem orzekającym, co prowadzi do nieprawidłowości, które w tym przypadku mają miejsce. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji, w której dochodzi do podziału nieruchomości i w jego wyniku wzrośnie jej wartość to, zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentowa opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do sytuacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 wymienionej wyżej ustawy, których treść organ odwoławczy przytoczył. Zaskarżona w postępowaniu administracyjnym decyzja wiąże się ze wzrostem wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości przy ul. [...], dokonanego na wniosek właścicielki M. Z. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2003r. Nr [...] (zatwierdzenie projektu podziału działki Nr [...] o pow. 73.885 m2 na działki Nr [...] do Nr [...]). Zdaniem organu systemowa wykładnia wynikająca z przytoczonych w uzasadnieniu przepisów, z którymi wiąże się obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich, jednoznacznie wskazuje, że zobowiązanym do ich zapłaty jest podmiot uzyskujący korzyść majątkową. Tym podmiotem jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela nowy stan prawny nieruchomości i zwiększenie wartości nieruchomości następuje równocześnie w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna bez względu na to, czy nowo powstałe nieruchomości przeznaczone są do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela. W tym przysporzeniu majątkowym nie uczestniczy osoba trzecia będąca nabywcą nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Adresatem decyzji podziałowej jest właściciel lub użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości i gdy podział jest wszczęty na jego wniosek, u podstaw którego leży realizacja jego interesów majątkowych. Dlatego wnioskodawca wszczynając postępowanie o podział pośrednio sam siebie określił jako podmiot obowiązany do ponoszenia opłat adiacenckich. W ocenie organu opłata adiacencka związana z podziałem nieruchomości nie ma charakteru rzeczowego, związanego z obrotem nieruchomości, a jest świadczeniem właściciela. Przepis art. 145 ust. 2 ustawy wprowadza termin którego zachowanie jest konieczne dla ustalenia opłaty adiacenckiej i wynosi on 3 lata od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stałą się ostateczna. Decyzję ustalającą opłatę adiacencka w tej sprawie wydano w dniu 12 marca 2004 r., a więc w terminie. Zgodnie z art. 146 ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, przy czym jej wysokość wynieść może nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada Miasta podjęła taką uchwałę dnia 28 grudnia 2000 r. (uchwała nr [...]) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych podziałem i określiła wysokość stawki z tego tytułu maksymalnie, tj. na 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale. Wartość nieruchomości w takich sytuacjach określają rzeczoznawcy majątkowi. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przedstawił taką wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego – S. K., posiadającą uprawnienia do szacowania wartości nieruchomości. Wynika z niego, że wartość rynkowa działki Nr [...] położonej w G. przy ul. [...] w G. przed podziałem wynosiła 4.137.600 złotych, a po podziale na działki od Nr [...] do Nr [...] jej wartość wzrosła i wynosi 4.390.600 złotych. W ocenie organu przy określeniu wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej o którym mowa w art. 153 ust. 1 w/w ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, póz. 1924). Do analizy przyjęto ceny nieruchomości położonej w G. - 17 transakcji dla działek, które były przedmiotem obrotu w [...] w latach 2000 — 2001. Tę wartość przyjęto dla obliczenia wartości gruntu Spółki przed jego podziałem i obliczono jego wartość na kwoty podaną wyżej. Dokonując obliczenia wartości nieruchomości po podziale zastosowano, tak jak wcześniej, podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, o którym mowa w art. 153 ust. 1 ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego. Biegły zastosował współczynniki korygujące ze względu na położenie, kształt i wielkość, przeznaczenie, sąsiedztwo, dostępność do drogi. Organ wskazał, iż zarzuty podniesione w odwołaniu nie są udokumentowane żadnym dowodem, który mógłby skutecznie podważyć dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego przedstawiony przez Prezydenta Miasta. Zarzut stronniczości i wykonania operatu na zamówienie, nie jest zdaniem organu poparty próbą udowodnienia czy uprawdopodobnienia takiej okoliczności. Taka nie udowodniona a pejoratywna ocena operatu nie jest do przyjęcia i zaakceptowania z punktu widzenia obiektywizmu i rzetelności rzeczoznawcy majątkowego którego operat został przez ustawodawcę wskazany jako podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, natomiast wskazuje, że skarżąca nie jest obiektywna i sposób nieuprawniony broni swego interesu. Natomiast zarzut dotyczący działania Prezydenta Miasta zarówno w charakterze strony zyskującej opłatę i w charakterze organu ustalającego opłatę adiacencką, jest zarzutem do ustawodawcy i kwestionujący ratio legis wyżej wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami i taki zarzut nie może być uwzględniony przez organy stosujące prawo obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie organu wzrost wartości nieruchomości po podziale tylko około 3,4 zł/1m2 nie jest duży i zapewne odpowiada wzrostowi wartości tylko ze względu na podział działki dużej na mniejsze i wydzielenie dróg, gdyż zawsze działki mniejsze są droższe od działek większych; zasadę tę potwierdza operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego S. K. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. Z. Zdaniem skarżącej wzrost wartości działek nastąpił jedynie o koszt podziału geodezyjnego, zaś ewentualny wzrost wartości działek kompensowany jest spadkiem wartości wydzielonych działek pod drogi. Skarżąca zakwestionowała ustalenia rzeczoznawcy majątkowego S. K. wskazując, iż przyjęła ona 20% z tytułu różnicy powierzchni działki, gdy inny biegły działając na jej zlecenie przyjął 10% z tego tytułu, a także zarzuciła, iż w operacie szacunkowym w/w rzeczoznawcy majątkowego przyjęto do porównania transakcje z [...] i innych dzielnic, a należało przyjąć wyłącznie transakcje z [...] i rejonu ulic [...] – [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę należało uznać za niezasadną, gdyż przedmiotowa decyzja nie narusza prawa. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przez organy był przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), który w brzmieniu wprowadzonym art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.), z mocą obowiązującą zgodnie z art. 102 tej ustawy od dnia 27 października 2002 r. stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Opłatę adiacencką wnosi się na rzecz gminy, jest ona zatem świadczeniem publicznoprawnym, a jej istota sprowadza się do tego, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, który uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi wydarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości obciąża osobę, która otrzymała wydzielone nieruchomości o wartości wyższej w stosunku do nieruchomości posiadanej dotychczas. Odwołując się do uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 21/99 (publ. ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 56) należy stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to organ właściwy zgodnie z przepisem art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy jest legitymowany do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Zatem podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 56). Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może być związany z nową konfiguracją działek, która zapewnić może lepszy dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych, zmiana przeznaczenia lub zmiana możliwości jej lepszego wykorzystania. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości (podjęcie decyzji o podziale stwarza korzystniejszą jej konfigurację) i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela (użytkownika wieczystego), jak i gminę. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003). W rozpoznawanej sprawie w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 80.627 m2, położonej w G. przy ul. [...], powstało 28 działek, z czego 5 działek przeznaczonych zostało pod drogi publiczne, jedna działka pozostała o znacznym rozmiarze – powierzchni 50.881m2, pozostałe 22 działki mają powierzchnię średnią lub małą, od 639m2 do 1.405m2. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2003 r. Nr [...] zatwierdzająca na wniosek M. Z. projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stała się decyzją ostateczną w dniu 29 lipca 2003 r. (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji). Organy obu instancji ustaliły, że skutkiem podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, powołując się przy tym na dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 września 2003 r. przez osobę uprawnioną, zgodnie z przepisami prawa, rzeczoznawcę majątkowego S. K. (vide: operat k. 33 akt administracyjnych I instancji). Z takim stanowiskiem trzeba się zgodzić. W świetle okoliczności sprawy przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był bowiem sam jej podział, w wyniku którego powstały odrębne działki, których suma wartości jest wyższa na rynku nieruchomości, niż wartość większej działki przed jej podziałem. Należy przy tym zaznaczyć w ślad za rzeczoznawcą, iż wzrost tej wartości jest nieznaczny, skoro według treści operatu i pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy z dnia 22 grudnia 2003 r. wynosi 6 % (vide: pismo k. 36 akt administracyjnych I instancji). Odnosząc się do zarzutów strony w kwestii operatu szacunkowego Sąd podziela wyczerpujące stanowisko organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie co do ich bezzasadności. Trzeba podkreślić, że w stosunku do zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji zastrzeżeń skarżącej wobec ustaleń operatu udzielane były przez rzeczoznawcę S. K. wyjaśnienia na piśmie, uzupełniające przedmiotowy operat (vide: pisma k. 34-41 akt administracyjnych I instancji). W szczególności wyjaśniona została kwestia wartości po podziale największej działki nr [...], albowiem rzeczoznawca wskazał, iż jej wartość ustalona została na poziomie wartości całej działki, przed podziałem. Podkreślić przy tym należy, iż strona skarżąca poza gołosłownymi uwagami nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych, które mogłyby podważyć prawidłowość sporządzonego operatu i jego wniosków. Wskazać trzeba, że powołane przez organ odwoławczy przepisy Działu IV Rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z art. 149 stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Natomiast wyceny nieruchomości dokonuje się według przepisów art. 150 – 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca S. K. przy określaniu wartości nieruchomości prawidłowo zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zastosowane dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście porównawcze polega zatem na określaniu wartości nieruchomości wycenianej na podstawie cen transakcyjnych, jakie osiągnięto na normalnym rynku za podobne nieruchomości. Nieruchomości podobne są to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest do siebie najbardziej zbliżony. Podejście porównawcze pozwala na ustalenie realnej wartości nieruchomości, przy założeniu że bierze się pod uwagę odpowiednio dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Zatem zarzut skargi odnoszący się do konieczności ograniczenia transakcji przyjętych do porównania do rejonu ulic [...] i [...] w G. [...] jest nieporozumieniem, opisana metoda polega bowiem na porównywaniu nieruchomości podobnych, co nie oznacza, iż muszą się one znajdować na tej samej ulicy, czy też generalnie na obszarze ograniczonym do miejsca położenia działki podlegającej podziałowi. Takiego ograniczenia nie nakładają cytowane wyżej przepisy ustawy. Sporządzając przedmiotowy operat, rzeczoznawca kierował się także treścią przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz.1924), wydanego na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które weszło w życie z dniem 8 stycznia 2003 r. Zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.(ust. 3) Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. (ust. 4). Według tegoż rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejsza się o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, wartość nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (§ 42). Jak wynika z okoliczności sprawy, operat szacunkowy wykonany został w dniu 25 września 2003 r., wartość nieruchomości przed podziałem ustalono na dzień 7 lipca 2003 r., a wartość nieruchomości po podziale według stanu z dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest w dniu 29 lipca 2003 r. i w cenach na dzień sporządzenia operatu. Wartość nieruchomości przed i po podziale ustalona została z wyłączeniem działek przeznaczonych pod drogi. Bezsporny przy tym jest fakt, że stan zagospodarowania działek w tym okresie nie uległ zmianie. Do porównania przyjęto 17 cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, w okresie 2000 - 2001, rzeczoznawca ustalił cenę średnią oraz wskaźniki korygujące, przyjmując jako czynniki wpływające na wartość nieruchomości położenie, kształt i wielkość, przeznaczenie, sąsiedztwo, dostępność do drogi. Wymienione czynniki mają według rzeczoznawcy ten sam procentowy wpływ na ceny (20%), przy czym wartość współczynnika korygującego ustalona została jako średnia określonego w operacie zakresu tego współczynnika (vide: operat k. 22 akt administracyjnych I instancji). Ponieważ ani cytowane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy nie regulują sposobu określenia wskaźników korygujących należy uznać, iż kwestia ta pozostawiona została wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym umiejętności i rzetelność rzeczoznawcy S. K. nie została podważona, dowodów przeciwnych jej operatowi nie było, co trafnie stwierdził organ odwoławczy, a operat wykonano zgodnie z zasadami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów, ogólnikowe zarzuty skargi odnoszące się do przedmiotowego operatu nie są zasadne. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że przedmiotowy operat jest wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi, obowiązującymi w dacie decyzji ustalającej wysokość opłaty, a w postępowaniu administracyjnym jego wiarygodność i prawidłowość nie została podważona. Dokonując analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 kpa, statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i według stanu faktycznego z daty jej podjęcia, Sąd nie dołączył do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy złożonego przed rozprawą dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy sporządzonego na zlecenie skarżącej w dniu 10 kwietnia 2006r., a zatem dwa lata po wniesieniu skargi. W tym zakresie Sąd kierował się regułą określoną w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak bowiem wynika z treści cytowanego przepisu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do dowodu z dokumentu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt FSA1/00 (ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 1) zachowującym aktualność na tle cytowanego wyżej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje on podstawy do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1640/04, OSP 2005/12/143). Taki zaś charakter, w ocenie Sądu miałby operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2006 r. jako dowód przeciwny w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu administracyjnym. Nadto, ponieważ Sąd nie dopatrzył się uchybień i wadliwości w postępowaniu dowodowym przed organami administracji, choćby takich, które nie pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu z dołączonego przez stronę operatu oraz jego ocena byłyby również w tym kontekście zbędne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.