I OSK 1247/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec(spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2656/04 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2656/04, oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedziano A. M. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji podano, że mjr A. M. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku specjalisty Wydziału [...] w Dowództwie Wojsk Lądowych. Na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 0-314/Org/P1 z dnia 30 września 2003 r. Dowództwo Wojsk Lądowych zostało poddane przeformowaniu do dnia 31 grudnia 2003 r. Wprowadzono zmiany do stanu etatowego jednostki, zmniejszające liczbę stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych o 113. Podjęte działania zmierzające do wykorzystania oficera w dalszej zawodowej służbie wojskowej nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Skutkowało to wypowiedzeniem mjr A. M. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wyjaśniono, że dotychczas zajmowane przez niego stanowisko służbowe, jest stanowiskiem w zupełnie nowej, innej strukturze przeformowanej jednostki. Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także art. 7, 8, 9, 10, 11, art. 75 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w nowej strukturze Dowództwa Wojsk Lądowych istniała możliwość wyznaczenia go na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe. W związku z tym zastosowanie w tej sprawie art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych było nieprawidłowe. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zastosowanie wobec skarżącego art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych było właściwe. Dowództwo Wojsk Lądowych, w którym pełnił on służbę zostało przeformowane i jest to obecnie jednostka o zupełnie innej strukturze etatowej. Zbadano możliwość pełnienia służby wojskowej przez skarżącego w innych jednostkach, lecz takiego stanowiska nie znaleziono. Fakt ten udokumentowano. Odpowiadając na pozostałe zarzuty, wyjaśniono, że przepis § 137 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, iż wypowiedzenia stosunku służbowego w odniesieniu do oficerów dokonuje dyrektor departamentu MON właściwy do spraw kadr. Uregulowanie takie jest zgodne z art. 74 § 1 wojskowej ustawy pragmatycznej. Stosownie do tego przepisu z zawodowej służby wojskowej zwalnia żołnierzy zawodowych Minister Obrony Narodowej lub określony przez niego organ wojskowy. Dodatkowo podano, że ustawa z dnia 25 maja 2001 r. – o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2005 (Dz. U. Nr 76 poz. 804 ze zm.), przewiduje zwolnienie z zawodowej służby wojskowej kilkunastu tysięcy żołnierzy zawodowych i nie jest możliwe zaproponowanie skarżącemu innego stanowiska służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, nie stwierdził, aby organy podejmujące w niniejszej sprawie decyzje dopuściły się naruszenia obowiązującego prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił służbę uległa przeformowaniu. Spowodowało to bardzo istotne zmiany organizacyjne. Zmianie uległa jej struktura, a stan etatowy zmniejszył się o 113 stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych. Stwierdził, że organ wojskowy, kierując się potrzebami Sil Zbrojnych ma prawo doboru oficera na dane stanowisko. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że skoro jego dotychczasowe stanowisko pozostało także w nowej strukturze organizacyjnej, to właśnie on powinien je zajmować. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Zatem, o zasadności wypowiedzenia stosunku służbowego stanowi zbieg dwóch przesłanek zmniejszenie stanu etatowego jednostki i brak możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 35 § 1 powołanej ustawy, żołnierzy wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych w zależności od kwalifikacji i opinii służbowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli wyżej opisane zmiany zestawi się ze zmianami dotyczącymi zmniejszenia stanu liczebnego Sił Zbrojnych, o których stanowi ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2005 (Dz. U. Nr 76 poz. 804 ze zm.), powodująca w konsekwencji zwolnienie z zawodowej służby wojskowej kilkunastu tysięcy żołnierzy zawodowych i to w większości oficerów starszych, to oczywistym wydaje się, że czynione przez Departament Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON próby zaproponowania skarżącemu innego stanowiska służbowego w strukturach Sił Zbrojnych, mimo poszukiwań przez organy tego stanowiska, musiały zakończyć się niepowodzeniem. Przy czym, mając na względzie, że organ próbował znaleźć dla skarżącego inne stanowisko służbowe, stwierdzić należy, że spełnione zostały obowiązki organu w tym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. M. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) stanowiącego, że dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić (...), jeżeli jednostka wojskowa w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe – poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec Skarżącego, w sytuacji, gdy: a) w dacie podejmowania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego skarżącemu (dnia [...]) – stanowisko służbowe, które skarżący zajmował nie zostało zlikwidowane, bo zmniejszenie stanu etatowego jego jednostki wojskowej miało nastąpić dopiero z dniem 31.12.2003 r. i organ nie wykazał, że likwidacja stanowiska służbowego obejmowała stanowisko służbowe zajmowane przez Skarżącego; b) z treści wyciągu z decyzji Nr 336 Ministra Obrony Narodowej z dnia 28.10.2004 r. wynika, że skarżący został zwolniony ze służby wojskowej wprost ze stanowiska służbowego, jakie zajmował w dacie wydawania decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego oraz w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji; c) Sąd pierwszej instancji nie dysponował niezbędną wiedzą – wynikającą z dokumentu urzędowego załączonego do akt sprawy – by brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe o której wypowiadał się organ w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz wcześniej w postępowaniu administracyjnym był konsekwencją obiektywnego braku wolnych (wyższych, równorzędnych lub niższych) stanowisk służbowych; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), tj. przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc i w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytoczonych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która w danym przypadku była oceną zawężoną do dowodów wybranych tylko przez organy wojskowe z naruszeniem przez te organy zwłaszcza przepisów art. 81 kpa w związku z art. 7 kpa, a to wskutek nie umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się – przed sporządzeniem decyzji o wypowiedzeniu w kwestii rzekomego faktu (który miałby być udowadniany) o braku możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe). Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obowiązującej w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji) wyrażał normę legitymującą organ I instancji do dokonania wypowiedzenia, czyli wydania decyzji w I instancji (a nie w ogóle organ wojskowy do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, albo wydania decyzji w II instancji) wtedy, gdy jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Natomiast w ocenie skarżącego, w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu [...] stan etatowy jednostki nie uległ zmniejszeniu. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu decyzji "że podjęto działania zmierzające do usytuowania oficera w dalszej służbie wojskowej", nie wskazał jakie konkretnie działania i kiedy oraz przez kogo zostały w tej sprawie podjęte, ani na czym one polegały. Organ nie udokumentował zatem istotnego z punktu widzenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, faktu istnienia "braku możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe". Zdaniem, skarżącego notatka służbowa sporządzona przez podpisanych pod nią oficerów dla dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON nie ma cech dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 kpa i nie może jako taki dokument stanowić koniecznego ze względu na normę z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, dowodu na brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Ponieważ dokument, o którym mowa, nie rejestruje czynności jakich dokonali podpisani na nim pracownicy organu administracji wojskowej, lecz wyraża ich opinię, która nie dowodzi zgodnie z kpa faktu, o którym ta opinia orzeka, dokument taki nie ma, zdaniem skarżącego, legitymacji również w art. 72 kpa. Ponadto, skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż wydając zaskarżone orzeczenie nie wziął pod uwagę, tego że organ I instancji naruszył art. 81 kpa w związku z art. 7 kpa, bowiem nie zaznajomił go z materiałami sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że stanowisko służbowe skarżącego (mimo planów zmniejszenia stanu etatowego jego jednostki wojskowej do dnia 31.12.2003 r.) nie zostało zlikwidowane. Skoro skarżący nadal zajmował swoje stanowisko, to twierdzenia organów administracyjnych, a w konsekwencji wyrok Sądu pierwszej instancji akceptujący ustalenia decyzji, że brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, nie mogą odpowiadać prawu. W ocenie skarżącego, brak było podstaw do stosowania wobec niego przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują. W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie prawa procesowego w pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego będą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Autor skargi kasacyjne formułując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 ppsa, w związku z art. 233 § 1 kpc w związku z art. 134 ppsa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów jest konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która była oceną zawężoną do dowodów wybranych przez organy wojskowe z naruszeniem art. 81 kpa i art. 7 kpa. Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Na wstępie należy wyjaśnić, że ocena materiału dowodowego stanowi kompetencję organu administracji prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz jego ocena (art. 80 kpa) dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena ta podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Podważenie tej oceny w toku postępowania sądowego jest możliwe wówczas, gdy zostanie wykazane naruszenie zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze), które obejmują zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne, a w tej sprawie także akta osobowe skarżącego. Postępowanie dowodowe przeprowadza wyjątkowo i to wyłącznie z dowodu z dokumentu, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 ppsa). W takim przypadku przepis art. 106 § 5 ppsa przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w tym art. 233 kpc dotyczącego swobodnej oceny dowodów przeprowadzanych w toku postępowania sądowego. Gdy Sąd taki dowód przeprowadzi to dokona jego oceny według wyżej określonej reguły. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 ppsa. Zatem przepisy art. 106 § 5 ppsa i art. 233 kpc nie miały w sprawie zastosowania. Czyni to zarzut ich naruszenia nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do wskazanego jako naruszony przepisu art. 134 ppsa, który zawiera dwa paragrafy, przy czym drugi dotyczy zakazu reformationis in peius. W skardze kasacyjnej nie wskazano, który paragraf tego przepisu został naruszony. Uniemożliwia to Sądowi sprawdzenie zasadności tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do określenia, który konkretnie przepis prawa procesowego zawarty w danym artykule został objęty zarzutem naruszenia. Nie może bowiem samodzielnie korygować zarzutu skargi kasacyjnej. Brak skutecznego wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny za miarodajny uznaje stan faktyczny jaki został ustalony w postępowaniu administracyjnym, oceniany przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), która w art. 169 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego uznać należy jako niezasadny. Na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 0-314/Org/P1 z dnia 30 września 2003 r. wprowadzono zmiany do stanu etatowego jednostki, w której służył skarżący zmniejszające liczbę stanowisk przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych o 113. Zmiany te miały być wprowadzone do dnia 31 grudnia 2003 r. Wykonanie tego rozkazu w zakreślonym terminie oznaczało konieczność podjęcia przez organy wojskowe działań kadrowych w stosunku do żołnierzy zawodowych, których nie przewidziano do wyznaczenia na nowe stanowiska służbowe. Jako nietrafny ocenić należy zarzut skarżącego, iż w dacie podejmowania decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej to zmniejszenie stanu etatowego nie nastąpiło, gdyż decyzja w tym przedmiocie z dnia [...] Nr [...] została mu doręczona dopiero w dniu 2 kwietnia 2004 r. i z tą datą weszła do obrotu prawnego. Niezasadny jest także zarzut skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji nie dysponował dowodem potwierdzającym brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, gdyż notatka sporządzona przez podpisanych pod nią oficerów, nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 kpa. Znajdująca się w aktach osobowych skarżącego notatka służbowa sporządzona przez oficerów odpowiedzialnych za jej treść dla Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego, wskazująca na niemożność wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko, stanowiła dowód podlegający ocenie organu jak i Sądu pierwszej instancji. Istnienie faktu może być wykazane innym dowodem niż dokument urzędowy. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przesłanki określone w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uzasadniające wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostały spełnione co skutkowało uznaniem, że przepis ten nie został naruszony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.