II SA/Wr 413/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. Ł. i A. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ocieplonej części elewacji do stanu poprzedniego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. J. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał skarżącym J. Ł. i A. Ł. doprowadzenie ocieplonej części elewacji I piętra budynku przy ul. C. [...] w J. G. do stanu poprzedniego w terminie do "[...]r.". W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w toku postępowania ustalono, że skarżący wykonali samowolnie ocieplenie części elewacji I piętra wyżej wymienionego budynku, będącego w spisie konserwatorskim. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. zaopiniował negatywnie zmiany w powyższym obiekcie uzasadniając to tym, że "przeprowadzone prace polegające na wprowadzeniu zewnętrznego ocieplenia oraz nowej kolorystyki ścian na wysokości pierwszej kondygnacji w sposób istotny odbiegają od standardu zabytku, są elementem obniżającym estetyczny wygląd elewacji jak również obniżają wartość estetyczną obiektu". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle powyższego nie znaleziono podstaw do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. i A. Ł. podnieśli, iż nie wiedzieli, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków. Stwierdzili, że wykonując ocieplenie ścian pierwszego piętra w [...] r. naprawili uszkodzoną elewację, dopasowując ją do poprzedniej formy i kolorystyki. Dlatego uznali, że zarzut zmiany formy elewacji odbiegającej od standardu zabytku jest zarzutem chybionym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia [...]r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 28 Prawa budowlanego wynika, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wyliczone w art. 29 i 30 cytowanej ustawy. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane, na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2), dotyczą remontu istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że organy administracji publicznej powinny podejmować działania mające na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku oraz udaremnić jego niszczenie. Wskazując na powyższe organ II instancji wywiódł, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia części elewacji I piętra przedmiotowego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę przed ich podjęciem, a także uzgodnienia zamierzonej inwestycji z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego i przywołując te przepisy podał, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał, a przede wszystkim brak możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób inny, niż nakazany w zaskarżonej decyzji, z powodu negatywnego zaopiniowania zmian przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, pozwala na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec faktu, że wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków podniesione w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. W odniesieniu do zarzutu, że odwołujący nie zgadzają się z opinią, iż forma elewacji odbiega od standardu zabytku, organ odwoławczy stwierdził, że ta sprawa nie należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż skarżący nie skorzystali z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie nr [...]z dnia [...]r. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w J. G., w którym została rozstrzygnięta ta kwestia. Na powyższą decyzję J. Ł. i A. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący decyzji tej zarzucili: 1. obrazę przepisów art. 19 w związku z art. 20 kpa oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) poprzez zaniechanie jego zastosowania i w konsekwencji wydanie decyzji w sprawie z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji; 2. naruszenie art. 7 kpa poprzez odstąpienie od podjęcia w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego ujawnionego w księgach wieczystych stanu prawnego nieruchomości i obowiązków strony skarżącej, w efekcie czego wydano decyzję naruszającą interes społeczny i słuszny interes strony; 3. naruszenie art. 8 kpa przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób mający pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, a w szczególności poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż z faktu pozostawienia bez zaskarżenia wydanego z naruszeniem procedury, a w szczególności art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, wynikają negatywne konsekwencje dla skarżących; 4. obrazę art. 11 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozostawienie bez wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu decyzji; 5. obrazę art. 80 kpa polegającą na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, iż prace dokonane przez skarżących w sposób istotny odbiegają od standardu zabytku i są elementem obniżającym estetyczny wygląd elewacji; 6. obrazę art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż skarżący mieli obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy fakt wpisania budynku do rejestru zabytków nie został ujawniony w księdze wieczystej; 7. naruszenie art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na skutek jego błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie mimo, iż art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi przepis szczególny i powinien stanowić podstawę ewentualnej decyzji organu administracji; i wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazując, iż okolicznością bezsporną jest fakt, że w sprawie tej postępowanie dotyczyło prac budowlanych wykonanych w budynku wpisanym w dniu [...]r. do rejestru zabytków pod numerem [...], podniesiono, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organami administracyjnymi mającymi podejmować działania mające na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku oraz udaremnić jego zniszczenie są w szczególności Generalny i Wojewódzki Konserwator Zabytków. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdzili, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który mimo wiedzy o wpisaniu budynku do rejestru zabytków uznał się właściwym do prowadzenia postępowania, nie jest prawidłowe i nie może skutkować konsekwencjami dla strony skarżącej. Poddając krytyce postanowienie z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. skarżący wywiedli, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. winien być organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie, a nie organem wydającym opinię na podstawie art. 106 § 1 kpa. Skarżący zarzucili, że gdyby nawet przyjąć, iż organem właściwym w sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, to i tak winien on wziąć pod uwagę fakt nie wyrażenia w terminie wynikającym z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegaturę w J. G. zastrzeżeń do prac budowlanych wykonanych przez stronę skarżącą. Podnieśli ponadto, że nie mógł na nich ciążyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, skoro fakt wpisania budynku do rejestru zabytków nie został ujawniony w księdze wieczystej. Oświadczyli, że nie tylko nie posiadali wiedzy o wpisie do rejestru, ale nadto przy zachowaniu należytej staranności dowiedzieć się o wpisie nie mogli. W tej sytuacji mogli wyłącznie poinformować organy o fakcie wykonania prac bez konieczności uzyskania na powyższe zgody. W opinii skarżących organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję także z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi przepis szczególny i powinien być podstawą ewentualnej decyzji organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy organy nadzoru budowlanego były właściwe do jej rozpoznania. Skarżący zarzucają bowiem, iż zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) organem właściwym do rozpatrzenie tej sprawy był wojewódzki konserwator zabytków. Wbrew stanowisku skarżących art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do rozpatrywania spraw dotyczących budynków wpisanych do rejestru zabytków, lecz daje określone w tym przepisie kompetencje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie pozbawiają organów nadzoru budowlanego ich uprawnień wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Tak więc organy nadzoru budowlanego były uprawnione do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Rozpatrując dalsze argumenty podnoszone przez skarżących stwierdzić należy, iż to, że nie ujawniono w księdze wieczystej, iż przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków, nie zmienia faktu, że budynek ten był zabytkiem ujętym w rejestrze. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem tylko deklaratywny, a nie konstytutywny. Podkreślić następnie trzeba, iż w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego organy te nie są uprawnione do oceny stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (wojewódzkiego konserwatora zabytków), a zatem argumenty skarżących dotyczące wydanego przez ten organ postanowienia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego zauważyć wypada, że przepis ten stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, to jest w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W niniejszej sprawie wojewódzki konserwator zabytków opiniował zmiany dokonane w budynku wpisanym do rejestru zabytków, nie zaś wniosek o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu niewpisanego do rejestru zabytków, a objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał więc tu zastosowania. Pomimo, iż omówione wyżej argumenty podnoszone przez skarżących nie były uzasadnione, skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być uznane za zgodne z prawem. W postanowieniu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. z dnia [...]r. nr [...] negatywnie zaopiniowano zmiany dokonane w przedmiotowym budynku polegające na "wprowadzeniu zewnętrznego ocieplenia oraz nowej kolorystyki ścian na wysokości pierwszej kondygnacji, zastąpieniu historycznej stolarki okiennej oknami PCV bez zachowania dawnych podziałów oraz wprowadzenie otworu drzwiowego w miejsce dawnego okna" i uznano, że przeprowadzone prace wprowadzające te zmiany "w sposób istotny odbiegają od standardu zabytku, są elementem obniżającym estetyczny wygląd elewacji jak również obniżają wartość estetyczną obiektu". Postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło jednak nie wszystkich wyżej wymienionych zmian, a jedynie ocieplenia części elewacji I piętra budynku. Organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły tego faktu w podjętych rozstrzygnięciach i uznały, że samo ocieplenie części elewacji I piętra budynku (sentencja decyzji), ewentualnie wraz ze zmianą kolorystyki ścian (uzasadnienie decyzji), "obniżyło estetyczny wygląd elewacji i wartość estetyczną obiektu". Tymczasem Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. przedstawiając swoje stanowisko miał na uwadze wszystkie wyżej wymienione zmiany, a nie tylko ocieplenie części elewacji I piętra budynku i inną kolorystykę ścian. Zauważyć wypada, że – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego – docieplenie ścian budynków o wysokości do 12 m, podobnie jak docieplenie dachów, wymagało jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę, także w sytuacji, gdy dotyczyło obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Sama zaś zmiana kolorystyki ścian nie musi być wynikiem przeprowadzenia robót budowlanych. W tej sytuacji kategoryczne uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi brak możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób inny, niż nakazany w zaskarżonej decyzji, to jest poprzez doprowadzenie ocieplonej części elewacji I piętra budynku do stanu poprzedniego, z powodu negatywnego zaopiniowania zmian przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, nie może być uznane za prawidłowe. Należało bowiem rozważyć możliwość doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych, polegających na ociepleniu części elewacji I piętra, do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, iż sama zmiana kolorystyki ścian nie uzasadniała konieczności przywracania stanu poprzedniego i mogła co najwyżej uzasadniać na przykład przywrócenie dawnej kolorystyki bez ingerowania w ocieplenie ścian. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie rozważyły zatem należycie stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. zawartego w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...], negatywnie opiniującego zmiany dokonane w budynku przy ul. C. [...] w J. G., bowiem nie uwzględniły faktu, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie były wszystkie zmiany opiniowane powyższym postanowieniem, lecz tylko ocieplenie części elewacji I piętra wraz ze zmianą kolorystyki ścian. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy administracyjne orzekające w rozpatrywanej sprawie naruszyły prawo materialne, to jest art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, uznając, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont budynku wpisanego do rejestru zabytków (pkt 1 ust. 2 art. 29 w związku z art. 3 pkt 8), podczas gdy w rzeczywistości roboty te polegały na dociepleniu ścian takiego budynku (pkt 4 ust. 2 art. 29). W wyniku powyższego nie rozważyły należycie unormowań zawartych w art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ w jego rezultacie organy w ogóle nie rozważały innego rozstrzygnięcia poza doprowadzeniem ocieplonej części elewacji I piętra budynku do stanu poprzedniego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.