I SA/Wa 703/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. L. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w W., przy ul. [...] nr lokalu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę S., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr geodez. [....] o powierzchni [....] ha, zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...]. Decyzja ostateczna została wydana w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiła własność E. P. oraz K. K. i M. K. Nieruchomość tę w dniu 10 listopada 1999 r. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]) nabyli K. i M. małżonkowie D. W dniu 31 grudnia 1998 r. część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] ha była zajęta pod drogę publiczną – gminną ulicę [...] i znajdowała się we władaniu Gminy S. Wypełniało to przesłanki określone w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. i uzasadniało wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez gminę. Na skutek odwołania M. D. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia [...] września 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia, na czym polegało władanie przez Gminę S. przedmiotową częścią nieruchomości, a także wykazania, że stanowiła ona drogę publiczną. Wojewoda [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2002 r. stwierdził nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności przedmiotowej nieruchomości i wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, bowiem wymieniona została w wykazie dróg lokalnych miejskich stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych i miejskich w województwie [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1986 r. Fakt zajęcia nieruchomości pod ulicę [...] potwierdzają dokonane w dniu 6 marca 2002 r. oględziny oraz materiał zdjęciowy potwierdzający, że część nieruchomości oznaczonej nr geodez. [...], a obejmująca obszar [...] ha, nie jest ogrodzona i posiada nawierzchnię żwirową. Od decyzji Wojewody [...] M. D. wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego wyjaśnienia, uznając, iż nadal niewyjaśniona pozostaje przesłanka władania nieruchomością przez Gminę. Organ odwoławczy wskazał, że wymaga to przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. ponownie stwierdził nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu powołał się na wcześniejsze ustalenia, a mianowicie że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w S. stanowiła drogę publiczną, wymieniona bowiem została w załączniku nr [...] do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych i miejskich w województwie [...], a także na fakt, iż o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1986 r. W kwestii władania nieruchomością przez Gminę S. w dniu [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] wskazał, że władanie to polegało na utrzymaniu drogi, a w szczególności na bieżącym jej odśnieżaniu, które w imieniu Gminy wykonywało Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. Dowodem tego jest oświadczenie Wiceprezesa w/w firmy. Ponadto na ul. [...] wykonywane było profilowanie za pomocą równiarki drogowej (dowód: raport dzienny z wykonania umowy, umowa nr [...] oraz załącznik do zlecenia z dnia [...] lutego 1998 r. nr [.... zawierający wykaz ulic przewidzianych do profilowania. Uzasadnia to przyjęcie, że spełnione były przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy. Od tej decyzji odwołał się M. D., który zakwestionował ustalenia stanu faktycznego, na których oparte zostało rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej części nieruchomości. Stwierdził, że nie istnieje decyzja, na podstawie której miałoby dojść do podziału nieruchomości stanowiącej jego własność. Działka, którą organ oznacza jako działka nr [...], stanowi całość z resztą nieruchomości nr [...] nabytej od poprzedników prawnych, za który skarżący opłaca podatek i na którym utrzymywany jest trawnik, podobnie jak na pozostałej reszcie gruntu wokół domu. Nie ma na nim ulicy. Wskazana w decyzji Wojewody uchwała dotyczy projektu sieci dróg gminnych, a zatem nie reguluje stanu prawnego drogi. Ulica [...] w ogóle nie jest ulicą, a jedynie terenem (gruntem) pod przyszłą ulicę. Skarżący nie wyklucza możliwości odstąpienia Gminie części swojej nieruchomości w formie cywilnoprawnej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Ponadto w decyzji komunalizującej grunt Wojewoda nie wspomniał o odszkodowaniu, co może wywołać nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] [...] listopada 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. P., K. K. i M. K., których następcami prawnymi są obecnie K. i M. małż. D. Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych i miejskich w województwie [...] ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych (zał. nr 2). Przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą dowody prowadzenia bieżącego utrzymania drogi, w tym odśnieżania, przeprowadzenie w 1998 r. profilowania drogi oraz oświadczenie Zakładu Energetycznego w B., że faktury za pobór energii elektrycznej przez lampy oświetlenia ulicznego ulicy .[...] w S. są opłacane przez Urząd Miasta i Gminy S. Wypełnia to przesłanki uzasadniające wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie gruntu przez Gminę S. W kwestii odszkodowania Minister Infrastruktury poinformował, że będzie ono ustalane w odrębnym postępowaniu, na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut naruszenia prawa przez niezgodne z rzeczywistym stanem ustalenie, że ulica [...], to droga publiczna. Organy nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że droga to obiekt budowlany, na wykonanie którego musi być udzielone pozwolenie. Takiego pozwolenia na budowę ulicy [...] nie było i nie ma. Jest to tylko pas gruntu, na którym kiedyś być może powstanie ulica spełniająca wymogi techniczne i prawne. Uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych i miejskich w województwie [...] ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych, na którą powołują się organy nie przesądza o istnieniu ulicy. Nie jest prawdą, że przedmiotowa część działki była poddana profilowaniu. Organy bezkrytycznie przyjęły twierdzenia Gminy i Przedsiębiorstwa Oczyszczania, a odmówiły wiary twierdzeniom skarżącego nie wyjaśniając przyczyn takiego postępowania. Zwykłe oględziny dają podstawę do stwierdzenia, że działka oznaczana nr [...] posiada naturalne ukształtowanie (ukos) i nigdy nie była profilowana. Ponadto naruszono przepisy prawa procesowego przez niezawiadomienie o postępowaniu poprzednich właścicieli nieruchomości. Poza tym postępowanie prowadzono z uchybieniem terminów, o jakich mowa w art. 35 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi w pierwszej kolejności należało wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na decyzję administracyjną ma charakter materialnoprawny, wynika bowiem z istnienia prawa lub obowiązku mającego swe źródło w przepisie prawa materialnego, z którego podmiot uznający się za stronę może wywieść swoje żądanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza zarazem krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ interes prawny określający status strony w postępowaniu administracyjnym, musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.08.1997 r. sygn. akt I SA 1209/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.03.2004 r. sygn. akt I SA 1309/02 oraz wyrok NSA z dnia 1.02.2005 r. sygn. akt OSK 1038/04 oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku). W niniejszej sprawie podstawę prawną komunalizacji przedmiotowego mienia stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Podstawą ujawnienia przejścia prawa własności na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem wyłącznie potwierdza skutek prawny który nastąpił z mocy samego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. w rezultacie spełnienia się przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1. Przesłanki te odnoszą się do stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. W związku z tym postępowanie, którego celem jest potwierdzenie istnienia tych przesłanek może dotyczyć wyłącznie praw oraz stanu faktycznego istniejących w tej dacie. Wynika stąd, że komunalizacja gruntu zajętego pod drogę publiczną nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności tego gruntu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że komunalizacja gruntu o powierzchni [...] ha, zajętego pod drogę publiczną - ulicę [...] w S. dotyczyła prawa własności przysługującego E.P. oraz K. K. i M. K. Zatem te osoby posiadały przymiot strony postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie komunalizacji, na co zresztą zwrócił uwagę skarżący w swoim odwołaniu z dnia 31 października 2002 r. Skarżący natomiast z żoną K. D. nabyli własność nieruchomości przy ul. [...] w S. (obejmującą również część zajętą pod ulicę) w dniu 10 listopada 1999 r. Nie mogli być oni zatem stroną w postępowaniu, które dotyczyło stanu prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998r. Wydana w tym postępowaniu decyzja w sposób ewidentny nie odnosiła się do ich praw ani obowiązków. Wprawdzie fakt, iż organy administracji prowadziły postępowanie administracyjne z ich udziałem i decyzje wydane w tym postępowaniu były im doręczane, uprawniał skarżącego do złożenia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego; jest to bowiem formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia, jednak nie miało to wpływu na ocenę Sądu w kwestii interesu prawnego M. D., w rozumieniu art. 28 kpa, który legitymował by go do żądania sądowej kontroli decyzji potwierdzajacej nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Należy podkreślić, że prawo do sądowej kontroli decyzji administracyjnej nie zawsze pokrywa się z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, tj. opartym na przepisie prawa materialnego, natomiast fakt, że określona osoba uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, nie czyni z niej strony. Okoliczności sprawy wskazują wyraźnie, że w sprawie toczącej się w przedmiocie komunalizacji skarżący miał interes wyłącznie faktyczny. Z pisma M. D. z dnia 17 marca 2003 r. wynika, że byłby on skłonny sprzedać przedmiotowy grunt gminie w drodze czynności cywilnoprawnej. Wcześniej, w odwołaniu z dnia 31 października 2002 r., podnosił kwestię "zadośćuczynienia za odebranie (...) własności". Wyjaśnić należy, że ewentualne roszczenia związane z nabyciem w dniu 10 listopada 1999 r. własności gruntu obciążonego skutkami działania przepisu art. 73 ust. 1, mogą być realizowane na drodze cywilnoprawnej; nie stanowi to jednak podstawy interesu prawnego legitymującego do podważenia decyzji, która orzekała o stanie prawnym na dzień 31 grudnia 1998 r. Z tych przyczyn wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.