I SA/Wa 724/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrz Miasta G. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] o odmowie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej dla A., A. i M. M. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że R. W. w dniu 15 września 2005 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o przyznanie dzieciom A., A. i M. M. zaliczki alimentacyjnej. Wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w P. Wydział I Cywilny orzekł rozwód pomiędzy R. W. a M. M., który został zobowiązany do udziału w kosztach utrzymania małoletnich dzieci w kwotach po 300 zł miesięcznie na rzecz każdego z nich. W dniu 3 grudnia 2003 r. R. W. wystąpiła z wnioskiem o egzekucję alimentów, w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87), od przebywającego na terenie B. M. M. Z treści zaświadczenia Sądu Okręgowego w P. z dnia 28 lipca i 16 października 2005 r. wynika, że wnioskowi o egzekucję alimentów nadano bieg w dniu 4 sierpnia 2005 r. W dniu 26 sierpnia organ przyjmujący w B. potwierdził otrzymanie wniosku i przekazał, że ma zamiar przesłuchać dłużnika. Jak dalej wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego, postępowanie jest w toku i w chwili obecnej nie można przesądzić o jego wyniku. Organ I instancji wezwał R. W. do dostarczenia aktualnego zaświadczenia o stanie egzekucji alimentów. Sąd Okręgowy w P. wydał R. W. zaświadczenie tej samej treści, co poprzednie zaświadczenia. Burmistrz Miasta G. uznał, że zaświadczenia z Sądu Okręgowego nie można traktować jako zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, gdyż z jego treści wynika, że egzekucja nie została wszczęta. Wobec treści art. 10 ust. 1 a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) organ stwierdził, że zaświadczenie dostarczone przez R. W. nie zawiera informacji o bezskuteczności egzekucji. Od powyższej decyzji R. W. wniosła odwołanie, w którym podkreśliła, że z zaświadczenia wynika, że nie otrzymuje alimentów od byłego męża oraz wskazała, że od czasu, kiedy wystąpiła z wnioskiem o egzekucję alimentów minęło dwa lata i nie udało jej się wyegzekwować żadnej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdziło, że odwołującej nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej na wnioskowane troje dzieci, ponieważ z dołączonego do akt sprawy aktualnego zaświadczenia z Sądu Okręgowego w P. z dnia 15 grudnia 2005 r. nie wynika, jaki jest obecnie stan egzekucji alimentów od dłużnika – M. M., gdyż postępowanie egzekucyjne wobec niego się toczy. Organ stwierdził, że przepis art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wymaga przedłożenia "informacji o stanie egzekucji", a więc np. informacji o wysokości ściągniętych alimentów lub o bezskuteczności egzekucji z powodu braku dochodów dłużnika lub z powodu niemożności wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na nieznane miejsce pobytu dłużnika czy z uwagi na brak umowy międzynarodowej w sprawie dochodzenia świadczeń alimentacyjnych. W niniejszej sprawie, organ przyjął, na podstawie zaświadczenia Sądu Okręgowego, że postępowanie egzekucyjne nadal jest prowadzone przez organ b. i w tej chwili nie można jeszcze przesądzić o jego wyniku. Dlatego też przedstawione zaświadczenie – zdaniem organu – nie spełnia warunków określonych w art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosła w terminie R. W. W skardze podniosła, że wniosek o egzekucję alimentów na rzecz małoletnich dzieci złożyła w dniu 3 grudnia 2003 r. Odkąd nadano bieg wnioskowi, w sierpniu 2005 r., była wzywana przez organy administracyjne kilka razy do dostarczenia nowych dokumentów, które nic w jej sprawie nie wnoszą. Podkreśliła, że jej dzieci nadal nie otrzymują alimentów od ojca, jak i zaliczki alimentacyjnej. Dalej wskazała, że w 2005 r. dowiedziała się, pod jakim adresem mieszkał jej były mąż, jednakże okazało się, że pod tym adresem już nie mieszka i prawdopodobnie nie przebywa już na terenie B. Skarżąca wskazała, że nie zna jego aktualnego adresu zamieszkania. Stwierdziła, że skoro jej dzieci nie otrzymują alimentów od ojca, a ona stara się je wyegzekwować, jej dzieciom powinna przysługiwać zaliczka alimentacyjna. Dodała, że jeśli uda jej się wyegzekwować alimenty, to przecież nie będzie pobierała zaliczki alimentacyjnej. Do akt sądowych złożyła dokument wydany przez [...] Biuro Sprawiedliwości w B. z dnia 22 listopada 205 r., skierowany do Sadu Okręgowego w P., z którego wynika, że władze sądownicze w B. nie były w stanie przesłuchać M. M., który nie mieszka już pod wskazanym adresem i który nie figuruje w rejestrze państwowym. W razie posiadania wszelkich dodatkowych informacji pozwalających na ustalenie miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego, władze b. zwracają się z prośbą o ich przesłanie w celu wznowienia sprawy przez odpowiednie władze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla swoich dzieci A., A. i M. M. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia Sądu Okręgowego w P. wynika, że R. W. w dniu 3 grudnia 2003 r. złożyła wniosek o egzekucję alimentów na rzecz dzieci od ich ojca – M. M. przebywającego na terenie B. Z kolejnych zaświadczeń Sądu Okręgowego w P. z dnia 10 października i 12 grudnia 2005 r. wynika, że wnioskowi R. W. o egzekucję alimentów nadano bieg w dniu 4 sierpnia 2005 r., w dniu 26 sierpnia organ przyjmujący w B. potwierdził otrzymanie wniosku i zamierza przesłuchać dłużnika. A zatem – jak stwierdzono w zaświadczeniu - postępowanie jest w toku, w chwili obecnej nie można przesądzić o jego wyniku. Organy administracyjne orzekające w sprawie przyjęły, że przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla dzieci R. W. dodatkowo obwarowane jest wymogiem wynikającym z art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, który stanowi, że w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Z przepisu tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wywiodło, że R. W. nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej na wnioskowaną trójkę dzieci, ponieważ z dołączonego do akt sprawy aktualnego zaświadczenia Sądu Okręgowego w P. z dnia 15 grudnia 2005 r. nie wynika, jaki jest obecnie stan egzekucji alimentów od dłużnika – M. M., gdyż postępowanie egzekucyjne wobec niego się toczy. Zdaniem organu, wymóg przedłożenia "informacji o stanie egzekucji", wynikający z art. 10 ust. 1 a ustawy, obejmuje np. wymóg przedłożenia informacji o wysokości ściągniętych alimentów lub o bezskuteczności egzekucji z powodu braku dochodów dłużnika lub z powodu niemożności wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na nieznane miejsce pobytu dłużnika czy z uwagi na brak umowy międzynarodowej w sprawie dochodzenia świadczeń alimentacyjnych. Organ przyjął więc, na podstawie zaświadczenia Sądu Okręgowego, że postępowanie egzekucyjne nadal jest prowadzone przez b. organ i w tej chwili nie można jeszcze przesądzić o jego wyniku. Dlatego też przedstawione zaświadczenie – zdaniem organu – nie spełnia warunków określonych w art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu administracyjnego dotycząca treści art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie jest uprawnione. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem "informacji o stanie egzekucji". Ustawa przewiduje w art. 10 ust. 1 a, regulację, zgodnie, z którą, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. R. W. ubiegając się o prawo do zaliczki alimentacyjnej dla swoich dzieci wraz z wnioskiem złożyła zaświadczenie Sądu Okręgowego w P., z którego wynika, że postępowanie egzekucyjne wobec jej byłego męża - dłużnika alimentacyjnego było w toku. Stwierdził to także organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. A zatem należy uznać, że zaświadczenie Sądu Okręgowego w P., które złożyła R. W. łącznie z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej zawiera informację o stanie egzekucji, wymaganą przez przepis art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przepisy art. 10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wskazują dokumenty, na podstawie których organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki. Przepis ten wymienia w pkt 2 a informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 10 ust. 1 a, ust. 1 b i ust. 5 pkt 2a) zostały dodane na podstawie zmiany ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw - art. 11 (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Należy więc przyjąć, że ustawodawca miał zamiar odrębnie uregulować warunki ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej w sytuacji dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy stanowią, iż w razie zaistnienia takiej sytuacji, osoba mająca prawo do zaliczki alimentacyjnej ma obowiązek złożenia wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy oraz wymaganą dokumentację. Na organ właściwy wierzyciela nałożony zaś został obowiązek wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na podstawie m. in. informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, po nowelizacji, odróżniają sytuację prawną osoby mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych w przypadku dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej od sytuacji prawnej osoby, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego w kraju. W pierwszym przypadku wprowadzają obowiązek przedstawienia i uwzględnienia informacji o stanie egzekucji, w drugim zaś – zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Oznacza to, że ustawodawca celowo wprowadził w tym przypadku odmienną regulację polegającą na obowiązku złożenia innego dokumentu niż dokumenty, z których wynika informacja o wysokości ściągniętych alimentów albo informacja o bezskuteczności egzekucji. A zatem w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej powinno nastąpić na podstawie informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Skoro ustawodawca żąda od osoby mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych, w przypadku dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, złożenia informacji o stanie egzekucji i nakazuje w takim przypadku organowi właściwemu wierzyciela wydać decyzję o przyznaniu zaliczki na podstawie informacji o stanie egzekucji, należy uznać za nieuprawnione żądanie organów orzekających w sprawie przedstawienia przez skarżącą informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Stosowanie wymogu złożenia informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych w przypadku dłużników mających miejsce zamieszkania za granicą, prowadziłoby do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę. Należy przyjąć za trafne stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 r. nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w takiej sytuacji wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. W opisanej sytuacji wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy. W ocenie sądu, należy więc przepisy art. 10 ust. 1 a i ust. 5 pkt 2 a ustawy, uznać za regulację szczególną, wprowadzoną ze względu na trudną sytuację osób będących w potrzebie i zależnych pod względem utrzymania od osób przebywających za granicą oraz ze względu na to, że dochodzenie roszczeń alimentacyjnych lub egzekucja orzeczeń za granicą napotyka na poważne trudności natury prawnej i praktycznej, a także za próbę znalezienia środków zmierzających do rozwiązania tych zagadnień i przezwyciężenia tych trudności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.