VII SA/Wa 418/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. i J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 418/06 UZASADNIENIE Skarżący E. i J. K. w dniu 20 maja 2005r. zgłosili w Starostwie Powiatowym w P. F. Wydziału Architektury w R. zamiar budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ulicy M. we wsi D., gm. R. Określili też, że do wykonania robót budowlanych zamierzali przystąpić z dniem 20 czerwca 2005r. Do zgłoszenia skarżący załączyli propozycję lokalizacji oczyszczalni w zarysie swojej działki. Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zw. dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia wykonania budowy opisanej oczyszczalni oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r. organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzję ponadto organ poparł stwierdzeniem, że tylko poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę umożliwi zainteresowanym stronom wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i J. K. Skarżący uznali powyższą decyzję za bezzasadną w świetle obowiązującego prawa. Uzasadniając odwołanie stwierdzili, że zainstalowanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie wprowadzi, nie utrwali ani nie zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ planowana inwestycja spełnia wszystkie normy przewidziane prawem. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, iż Starosta [...] prawidłowo powołał się na § 31 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994r., ponieważ obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...] we wsi D., co może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomościach i dlatego słuszne było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i J. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że decyzja Starosty P. jest niezgodna z prawem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki inwestorów a w nim jako przyłącze kanalizacyjne zaplanowane jest odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku do przydomowej oczyszczalni ścieków, zatem decyzja nakładająca powtórnie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę jest zdaniem skarżących nieporozumieniem. Wyżej opisane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zatem jak twierdzą skarżący obejmuje również budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. E. i J. K. zarzucają Wojewodzie [...], iż nie rozpoznał sprawy z należytą starannością. Skarżący odnosząc się do § 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na który powołują się organy obu instancji, uważają że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odległość od działki, ujęcia wody, do najbliższego punktu granicznego działki Nr [...] wynosi więcej niż 30 m, a najbliższy przewód rozsączający zostanie zlokalizowany o ponad kolejne 30 m dalej. Nadto skarżący dodali, iż lokalizacja oczyszczalni ścieków jest zaprojektowana tylko i wyłącznie na działce Nr [...] co powoduje, że swoim zasięgiem nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sąsiednie działki. Zgłoszenie planowanej inwestycji w odczuciu skarżących było prawidłowe, ponieważ w przeciwnym razie organ w drodze postanowienia powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełniania brakujących dokumentów, zaś sama indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, zatem nałożenia zaskarżoną decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1§2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zw. dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa, ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). Natomiast stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z § 1 pkt 1 w/w artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W przypadku gdy organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione), (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2000r., sygn. akt V SA 856/00, Nr LEX 50108). Nie należy zapominać, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, zaś utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Przepis art. 138 § 1 kpa nie daje podstaw organowi II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt I SA 27/99, Nr LEX 48670). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy z całą stanowczością zaznaczyć, że Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaś organ I instancji naruszył omówione wyżej przepisy prawa procesowego (art. 7 i 77 kpa) jak również art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994r. i to w sposób rażący mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd dostrzegając poważne uchybienia stwierdził nieważność kontrolowanej i poprzedzającej ją decyzji. Należy zauważyć, iż przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, znajdującym oparcie w art. 30 ust. 6 ustawy będzie zawetowanie przez organ administracji architektoniczno – budowlany objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Wykładnia celowościowa i systemowa pozwala przyjąć, że podstawą takiego sprzeciwu będą okoliczności, które podlegają rozważeniu przez organ z urzędu, takie jak m. in. niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002r., sygn. akt SA/Bk 855/02, nie publ.). Stwierdzić trzeba, iż ani jeden, ani drugi "powód" nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem w świetle art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (oczyszczalnia inwestorów planowana jest dla 3 – 4 osób, o osadniku gnilnym 2 m3 i przepustowości 5 m3 na dobę). Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu, co inwestorzy uczynili. Organ także w niniejszej sprawie nie nałożył na skarżących obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez załączenie określonych dokumentów, zatem należy domniemywać, iż uznał zgłoszenie za kompletne a dokumenty dołączone za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca kwestię przydomowej oczyszczalni ścieków określił w sposób jasny i wyczerpujący zatem niezrozumiałym dla Sądu jest powoływanie się przez organ na ust. 7 pkt 4 art. 30 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę fakt, iż Starosta [...] nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia ewentualnych niejasności. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu swej decyzji, że jeżeli realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich to organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że "dołączony do zgłoszenia załącznik graficzny przedstawia jedynie projekt lokalizacji inwestycji. Brak informacji w jakiej odległości istnieją ewentualne studnie na działkach sąsiednich, a także czy na działce inwestora znajduje się studnia. Do zgłoszenia inwestorzy nie załączyli także wymaganego opisu technicznego planowanej inwestycji.". Obowiązkiem organu administracyjnego jest ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa. W przypadku gdy organ uzna, że zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów dysponuje środkami pozwalającymi uzupełnić te braki (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w określonym terminie poprzez załączenie do zgłoszenia odpowiednich dokumentów i dopiero w przypadku niewykonania określonego obowiązku zawartego w niniejszym postanowieniu w wyznaczonym terminie spowoduje wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji (o czym Sąd wspominał już wcześniej). Nie jest możliwe zobiektywizowanie wszystkich elementów treści zgłoszenia i z uwagi na to, ustawodawca konieczność dołączenia odpowiednich szkiców i rysunków uzależnił od charakteru konkretnej inwestycji i pozostawił ocenie organu. Organ zaś wydał decyzję opierając się na domniemaniu, nie popierając żadnymi dowodami twierdzenia dotyczącego spowodowania uciążliwości dla terenów sąsiednich. Skład orzekający nie może zgodzić się również ze stanowiskiem organów, argumentującym nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tym, iż w ten sposób zostaje umożliwione wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym zainteresowanym stronom. Zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego – z woli ustawodawcy tak, szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o quasi postępowaniu administracyjnym, które można rozpoznać i zakończyć jedną czynnością – samym zgłoszeniem (gdy organ nie zgłasza sprzeciwu poprzez niezajęcie stanowiska). Można więc uważać, że to postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. uregulowane kompleksowo i w sposób pełny poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002r., sygn. akt SA/Bk 1375/01, nie publ.). Nie podlega zatem dyskusji fakt, iż zamysłem ustawodawcy wprowadzającego instytucję zgłoszenia było uproszenie procedury, odformalizowanie jej a zarazem przeniesienie ciężaru zgromadzenia jak i oceny zgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa na organ administracyjny. Nałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków było tym bardziej niezrozumiałe, ponieważ ten sam organ – Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego E. i J. K., z którego wynika, że "budynek zostanie przyłączony do zaprojektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, projekt zostanie wydany przez firmę specjalistyczną a następnie wykonany na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi budowlanemu.". Organ odwoławczy w ocenie Sądu gołosłownie w swym uzasadnieniu stwierdził także, że z akt sprawy wynika, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...], co może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Wojewoda [...] nie wyjaśnił w jaki sposób owa inwestycja wykracza poza granice działki, ani w jaki sposób miałaby ograniczać zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Błędne jest także powoływanie się organu odwoławczego na § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r., ponieważ jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] gmina posiada wodociąg, a co za tym idzie wszystkie działki we wsi D. zlokalizowane przy ul. M. mają dostęp do wodociągu gminnego. Tylko ustalenie przez organ, że właściciele sąsiednich działek korzystają ze studni mogłoby wymagać badania czy zachowane są odległości ich od planowanej oczyszczalni. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy budowlane dopuściły się szeregu rażących zaniedbań co musiało w konsekwencji doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez stwierdzenie nieważności tych aktów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ppsa orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 wcześniej powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. II wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.