I SA/Wa 2115/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania B. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną we [...], gmina [...], stanowiącą, w ewidencji gruntów, działkę nr [..] o powierzchni [...], przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału działki nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalił odszkodowanie na rzecz B. L. w wysokości [...] zł za przedmiotową działkę zajętą pod drogę publiczną ([...]) – [...] (droga [...]). Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej we [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na brak na rynku wtórnym, w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, odpowiedniej liczby miarodajnych transakcji sprzedaży w ostatnich dwóch latach dotyczących działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji zawartych na terenie całej gminy również w 2002 r. W dniu [...] marca 2005 r. zostały przeprowadzone negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. Była właścicielka działki nie wyraziła zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. L. wnosząc o uchylenie decyzji i zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że zgodnie z przepisami tej ustawy, powinny odbyć się negocjacje między starostą a byłym właścicielem, a do takich w tej sprawie nie doszło. Byłej właścicielce została jednie przedstawiona kwota odszkodowania w trakcie wyznaczonego spotkania w tej sprawie, a brak jej zgody natychmiast skutkował wszczęciem postępowania jak w sprawach o wywłaszczenie. Za przedmiotową działkę Starosta O. zaproponował wnioskodawczyni [...] zł. W odwołaniu B. L. zarzuciła organowi niepoinformowanie jej o możliwości przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez stronę. Dalej w odwołaniu wskazała, że chciałaby dołączyć do materiału dowodowego w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez nią. Jednocześnie zakwestionowała metodę wyceny zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez Starostę O. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2005 r. uznał zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do wysokości ustalonego odszkodowania, za nieuzasadnione. Uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, natomiast twierdzenie strony odwołującej, iż wartość działki wydzielonej pod ulicę jest wyższa, nie zostało poparte dowodem przeciwnym, a mianowicie kontroperatem. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła B. L. załączając operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2005 r. przez powołanego przez nią rzeczoznawcę majątkowego. W skardze zarzuciła Wojewodzie [...] nieustosunkowanie się do zarzutów dotyczących braku negocjacji przed Starostą O. i pominięcie wniosku dowodowego, zgłoszonego w odwołaniu, dotyczącego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Zakwestionowała także, w dokonanej wycenie przedmiotowej działki, zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez Starostę O., przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 204 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), gdyż wobec braku adekwatnych cen transakcyjnych powinien on zastosować przepis § 36 ust. 2 tego rozporządzenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą, sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie działka gruntu będąca własnością skarżącej wydzielona pod drogę [...] w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w dniu, w którym decyzja Naczelnika Gminy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła w zakresie ustalania odszkodowania ogólnie do zasad i trybu ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wykładnia tej normy prawnej, przy uwzględnieniu trybu pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości, przemawia za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość tego odszkodowania należy stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, to jest jej rozdziału 4 działu III. Chodzi tutaj w szczególności o przepis art. 118 ust. 1, stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną (...). Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego, i to w sposób dokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 kpa). Za taką wykładnią analizowanego przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia również to, że zgodnie z jej art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, szacującej wartość nieruchomości. Postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie właścicieli nieruchomości ex lege prawa własności w tym szczególnym trybie powoduje konieczność zapewnienia im w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem jest ustalenie wysokości odszkodowania. W świetle tego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 tej ustawy. Wynika to z art. 98 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy w związku z jej art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, co podniesiono powyżej, należy wskazać, że Wojewoda [...] pominął wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę w postępowaniu toczącym się przed nim wskutek wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez stronę. B. L. zgłosiła w odwołaniu, wniosek o uwzględnienie, przez organ II instancji, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez nią. W tej sytuacji Wojewoda [...] powinien zażądać przedstawienia wnioskowanego operatu szacunkowego, jeżeli strona nie dołączyła go do odwołania. Tymczasem Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że twierdzenia strony odnoszące się do wartości działki przejętej pod drogę publiczną oraz do zastosowanej metody wyceny nieruchomości, nie zostały poparte dowodem przeciwnym. Należy stwierdzić, że organy administracji państwowej obowiązane są przeprowadzić dowody także wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 kpa - z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 kpa. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowód dotyczący określenia wartości nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania, z uwagi na fakt kwestionowania przez stronę w odwołaniu wysokości odszkodowania i zastosowanej metody wyceny, należy uznać za dowód mający znaczenie w sprawie, a nieprzeprowadzenie tego dowodu jest, zdaniem Sądu, naruszeniem przepisu art. 78 § 1 kpa. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. (...) Nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (wyrok NSA z 26 października 1984 r. - II SA 1205/84 ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Należy przez to rozumieć wzięcie pod uwagę wszystkich bez wyjątku dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz uwzględnienie bez wyjątku wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu, może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Kolejno należy wskazać, że skoro za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, to uzgodnienie nie może być czynnością pozorną. W rozpoznawanej sprawie Starosta O. na spotkaniu, które odbyło się w dniu [...] marca 2005 r. w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę, zaproponował odszkodowanie w wysokości [...] zł. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wobec tak dużej rozpiętości wysokości odszkodowania będącego punktem wyjścia uzgodnienia między organem a byłą właścicielką i odszkodowania ustalonego po sporządzeniu operatu szacunkowego, mogą pojawić się wątpliwości czy organ w ogóle miał zamiar ustalenia wysokości odszkodowania w drodze uzgodnienia. Przedstawione wyżej naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.