II SA/Bd 18/06

Dnia 13 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. i G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. oraz G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2005 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1996 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: stacja paliw płynnych z automyjnią w T. u zbiegu ulic [...]. Organ II instancji rozstrzygniecie wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7, art. 156 § 2, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.) oraz na podstawie art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późno zm.) w związku postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 2, poz. 70 z późno zm.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego od orzeczenia organu I instancji strony skarżące zarzuciły to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pominęło przy wydawaniu decyzji przesłanki art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto zdaniem skarżących wbrew twierdzeniom organu I instancji decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygniecie pierwszo-instancyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie obowiązującej w dniu jej wydania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późno zm.), gdyż projektowana inwestycja pozostawała w sprzeczności w momencie orzekania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dokładnie z obowiązującym wówczas art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, a stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium sprzeczność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 34 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się na załączony do akt sprawy wyrysu i wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr X/58/86 (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986, Nr 2, poz. 70 z późno zm.), a także na ustalenia decyzji o warunkach , że teren przeznaczony w decyzji pod stacją paliw płynnych z automyjnią w T. u zbiegu ulic [...], został usytuowany w obrębie jednostki planistycznej S.34.ZP., dla których zapis w planie brzmiał: "- S.34.ZP - 1,0 ha, Z. parkowa o charakterze izolacyjnym /zieleń wysoka o strukturze ażurowej/ w strefie uciążliwości przemysłu. Należy uwzględnić potrzebę zadrzewień i kontroli oddziaływania przemysłu. Część terenu należy wykorzystać pod parking strategiczny. Z. o funkcji higienicznej w systemie przewietrzania miasta". Zdaniem organu postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , gdyż na terenie objętym planowaną inwestycją dopuszczalne było przeznaczenie nieruchomości na parking strategiczny, nie zaś na obiekt jakim jest stacja paliw płynnych, która nie jest infrastrukturą towarzyszącą parkingowi, lecz stanowi obiekt budowlany o samodzielnej funkcji. Kolegium odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż w aktualnym stanie faktycznym istnieje zarówno przedmiot, do którego odnosi się wydana decyzja, oraz istnieją procedury prawne pozwalające na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skargi do Sądu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] 2005 roku nr [...] wniosły B. oraz Gmina Miasta T. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty w skargach obydwu stron skarżących były spójne ze sobą i sprowadzały się do stwierdzenia naruszenia przede wszystkim art. 156 §2 kpa . Nadto Gmina Miasta T. uściśliła zarzut zawarty w skardze w ten sposób, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W szczególności na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestor w dniu 3.04.1997r. (znak:[...]) otrzymał pozwolenie na budowę i inwestycję tę, zgodnie z tym pozwoleniem zrealizował. Od lat też obiekt ten jest użytkowany (pozwolenie na użytkowanie inwestor otrzymał w dniu 31.12.1997r. [...]). W ocenie strony skarżącej, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zajdzie konieczność wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Wzruszenie pozwolenia na budowę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić w rezultacie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa, na co wskazuje orzecznictwo sądowe (por. np. wyrok NSA z 20.08.1999r.IV S.A.36/99, wyrok SN z 5.07. 1 996r.I1I ARN 21/96). Nawet ,gdyby doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę inwestor nie utraci nabytego prawa do użytkowania obiektu, jako skutku prawnego wcześniej wydanych w rozstrzygnięć. Zgodnie z przepisami ustawy-Prawo budowlane pozwolenie na użytkowanie jest decyzją, którą organ potwierdza jedynie zgodność wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym etapie procesu inwestycyjnego nie podlegają ocenie organu. Nadto od dnia doręczenia stronom pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na użytkowanie upłynęło już 5 lat, dlatego niemożliwym będzie uchylenie tychże decyzji na skutek wznowienia postępowania - art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W ostateczności dopiero uchylenie pozwolenia na użytkowanie mogłoby sprawić, że "procedury prawne pozwalające na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem", na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłyby mieć zastosowanie. Zdaniem Gminy jest to niemożliwe, gdyż od dnia doręczenia stronom pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na użytkowanie upłynęło już 5 lat. Doprowadzi to, w ocenie strony skarżącej do sytuacji, iż mimo uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tak w obrocie prawnym pozostanie pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie. Oznacza to, że żaden organ administracji działając w granicach przysługujących mu kompetencji nie będzie mógł odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta przemawia za oceną , iż w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art.156 §2 kpa, czyli wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W udzielonej odpowiedzią na skargę organ wniósł o jej uchylenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu dostrzegł uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Sąd skorzystał z uprawnień zawartych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.)-P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.) zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzegł uchybienia, na które nie powoływały się strony skarżące w treści wniesionych skarg, a które świadczą o wadliwości wydanych rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] 1986 r. Powyższy akt prawa miejscowego został ustanowiony na podstawie ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, Nr 34, poz. 178 i Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 87, poz. 505 oraz z 1993 r. Nr 47, poz. 212). Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 26 plany miejscowe sporządzało się jako plany ogólne i szczegółowe. Przy czym miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustalał warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów, 2) ochrony zdrowia, 3) ochrony środowiska, 4) ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych, 5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6) kształtowania struktur przestrzennych, 7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych. W planie miejscowym uwzględniało się ustalenia planu krajowego i planu regionalnego, a w planie miejscowym dzielnicy - także ustalenia planu ogólnego miasta podzielonego na dzielnice oraz określało się wnioski do tych planów. Natomiast zgodnie z art. 27 obowiązującej wówczas ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym , miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Miejscowe plany szczegółowe sporządzało się dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym; w innych wypadkach miejscowe plany szczegółowe sporządzało się w miarę potrzeby. Również miejscowe plany szczegółowe sporządzało się dla części miasta (dzielnicy) lub gminy, a w uzasadnionych wypadkach - dla całości miasta (miasta i gminy). W rozpoznawanej sprawie organy skontrolowały zgodność decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami miejscowego planu ogólnego. O powyższym świadczy załączony wypis i wyrys do tego planu. Tak więc organ zbadał zgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 2 grudnia 1996 r. z określonymi w planie ogólnym przyrodniczymi, społecznymi, ekonomicznymi, kulturowymi i krajobrazowymi warunkami przestrzennego zagospodarowania miasta T. oraz celami i zasadami polityki przestrzennej tego miasta. Dopiero konkretyzacja ogólnych warunków celów i zasad , o których mowa w cytowanym wyżej art. 26 obowiązującej ustawy z 1984 r. następowała w miejscowym planie szczegółowym , który określał przeznaczenie konkretnego gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Tak więc dopiero miejscowy plan szczegółowy wiązał grunt z jego przeznaczeniem po konkretną zabudowę wraz z warunkami i stosownymi wytycznymi. Zatem ustalenia miejscowego planu szczegółowego byłyby wiążące , gdyby plan ten został sporządzony. Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał ,aby w sprawie niniejszej był uchwalony miejscowy plan szczegółowy. W związku powyżej przedstawionym stanem faktycznym i prawnym brak jest podstaw do twierdzenia , że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1996 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: stacja paliw płynnych z automyjnią w T. u zbiegu ulic [...] była sprzeczna na podstawie art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późno zm.) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów Sąd stwierdził , że nie było podstaw na tle niniejszej sprawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Kolejnym powodem, dla którego należało uchylić zaskarżone decyzje jest to, iż przy orzekaniu organ w obydwu instancjach pominął postanowienia zawarte w art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Przepis art. 68 został zawarty w przepisach przejściowych i końcowych obowiązującej w dacie orzekania ustawy i stanowił w ust. 1, że przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy. W rozdziale 3 powyższej ustawy zatytułowanym: "Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" ustawodawca umieścił właśnie art. 34, w oparciu o który Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca celowo wprowadził przepis art. 68 , aby w nowym porządku prawnym wykluczyć stosowanie sankcji, w tym stwierdzenie nieważności decyzji podjętych na podstawie miejscowych planów ogólnych. W ten sposób zapewniona została pewność obrotu prawnego. Tym bardziej , że przepisy ustawy z 1994r. wprowadzały nowe pojęcie prawne -decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzony został Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia 27 stycznia 1986 r., to nie można było zastosować sankcji stwierdzenia nieważności zawartej w art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1996 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: stacja paliw płynnych z automyjnią w T. u zbiegu ulic [...]. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje wydane w obydwu instancjach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta T. orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a.