I OSK 1538/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Grażyna Radzicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1630/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od E. K. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez E. K. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówił zmiany lub uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m² położonej w S., oznaczonej jako działka [...] (KW nr [...]) stanowiącej współwłasność J. B. i E. B.. Wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], na podstawie art. 154 kpa złożyła E. K.. W sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., przepis § 4 tego artykułu (na podstawie którego wydana została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...]) przewiduje jednoinstancyjny tryb postępowania administracyjnego, polegający na wydaniu na żądanie strony decyzji odszkodowawczej - pozytywnej lub negatywnej – przez organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej kończy się postępowanie w trybie administracyjnym. Decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, zaś decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony, co do przyznanego odszkodowania upoważnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, w terminie podanym w art. 160 § 5 k.p.a. Skoro zatem do oceny prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. właściwy jest sąd powszechny, to należy uznać, że organ administracji nie jest uprawniony do zmiany lub uchylenia tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., bowiem prowadziłoby to wydania przez organ rozstrzygnięć w sprawach należących do właściwości sądu powszechnego. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zawierała pouczenie, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Jeżeli tego nie uczyniono, to nie ma możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub dokonania zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie art. 154 k.p.a.. W skardze do sądu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] E. K. wniosła o rozpatrzenie skargi "z punktu widzenia zasadności" jej roszczeń o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej powołane. Sąd podkreślił, że wniosek skarżącej o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] był oparty na podstawie art. 154 k.p.a., który reguluje postępowania w trybach nadzwyczajnych, wniosek skarżącej nie stanowił tym samym odwołania uruchamiającego postępowanie odwoławcze w trybie zwykłym, uregulowanym w art. 127 k.p.a. Sąd wskazał, iż to, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym, co potwierdził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (wyroki: z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt IV SAB 84/96, z dnia 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95, z dni 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01) oraz w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99. Podobnie zdaniem Sądu I instancji dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 154 k.p.a., o co wnosiła skarżąca. Wniosek E. K. powinien zostać oceniony w świetle przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury z dnia [...] określonych w art. 154 k.p.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Minister Budownictwa zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 154 k.p.a. w zw. z art. 160 §5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 154 i 160 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ naruszył te przepisy postępowania. W związku z tym wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sadowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania z dniem wydania tej decyzji istnieje wyłącznie po stronie sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając możliwość zmiany decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99), wydanej w odniesieniu do zupełnie innych spraw, zawierającej jednak rozważania obejmujące właściwość sądów administracyjnych. Z uchwały tej wynika jednak, że o ile niektóre rozstrzygnięcia organów administracji wydawane w wyniku prowadzenia postępowania w trybie art. 160 k.p.a. mogą być rozstrzygnięciami czysto formalnymi o charakterze proceduralnym w postaci umorzenia postępowania, które następnie mogą podlegać ocenie sądów administracyjnych, o tyle rozstrzygnięcia merytoryczne jakim jest przyznanie lub odmowa odszkodowania podlegają ponownej ocenie jedynie sądu powszechnego. Wnioski wojewódzkiego sądu administracyjnego odbiegają zatem od rozważań powołanej uchwały. Zdaniem organu możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie art. 160 k.p.a. o ile jest możliwa, to jedynie w ograniczonym zakresie, nie obejmującym samego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem organu, zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zdaniem organu zostać oceniona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a., co de facto prowadziłoby do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Minister Budownictwa zauważył także, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., sygn. akt P 18/04 strony nadal mają możliwość kwestionowania i zmiany rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury na drodze postępowania cywilnego, a ta droga w świetle aktualnego brzmienia art. 160 § 5 k.p.a. ma zdecydowanie pierwszeństwo. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...], jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]., co powinno skutkować uchyleniem wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, mimo błędnego określenia pierwszego z zarzutów jako naruszenia prawa materialnego – art. 154 w związku z art. 160 § 5 k.p.a. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów został powiązany także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) przez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania. Pozwala to na łączne ich rozpatrzenie. Istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi to, czy decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, niezaskarżalna w toku instancji administracyjnych, może być zmieniona bądź uchylona w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach art 145,art.154,art.155, art. 156 i art. 161 k.p.a. Wykładnia dokonana przez Sąd I Instancji, wyrażająca się w generalnym stwierdzeniu iż dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. przy zastosowaniu trybu określonego w art. 154 k.p.a. musi być uznana za błędną. Wprawdzie podzielając taką wykładnię skład orzekający powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999, sygn. OPS 12/99 (ONSA 2000,z.2,poz.47) i wyroki NSA, ale nie dokonał pełnej analizy zajętego w nich stanowiska. Z uznania dopuszczalności zastosowania ogólnie wskazanych trybów nadzwyczajnych do zmiany bądź uchylenia decyzji odmawiającej odszkodowania lub wskazania możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu wad, o jakich mowa w art.156 §1 k.p.a., nie można wyprowadzać generalnego wniosku o możliwości weryfikacji decyzji odmawiającej odszkodowania (bądź przyznającej je w zbyt niskiej wysokości) w trybie określonym w art. 154 k.p.a. W przeciwieństwie do instytucji wznowienia postępowania i stwierdzania nieważności decyzji, które to tryby nadzwyczajne z uwagi na wady prawne postępowania lub samej decyzji wprowadzają nakaz podjęcia określonych tam działań, przepis art. 154 k.p.a., w oparciu o który skarżąca domagała się zmiany bądź uchylenia decyzji odmownej, ma charakter uznaniowy. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o ewentualną zmianę lub uchylenie decyzji niewadliwej i ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, a zatem merytorycznie. Na takie rozpatrzenie sprawy nie pozwala brzmienie art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. W myśl art. 160 § 5 strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej mogła wnieść powództwo do sądu administracyjnego. Postępowanie odszkodowawcze było zatem (przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162,poz.1692) dwufazowe. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania bądź w zbyt niskiej wysokości zamykało fazę pierwszą – jednoinstancyjną, administracyjną i otwierało drogę sądową przed sądem powszechnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca występując o zmianę decyzji odmownej w trybie określonym w art. 154 k.p.a. wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy (a następnie skargi do sądu) "z punktu widzenia zasadności jej roszczeń". Nie wskazywała zatem wad prawnych decyzji czy postępowania ale domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy odszkodowania. Taki tryb uchylenia decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania jakiego domagała się skarżąca pozostawałby zatem w sprzeczności z przepisem art. 160 § 5 k.p.a., prowadziłby do obejścia dwufazowego toku postępowania. Skarżąca była powiadomiona o możliwości wniesienia powództwa do sądu a taka możliwość nadal istnieje bo ograniczenie terminu wniesienia powództwa Trybunał Konstytucyjny uznał za rozwiązanie niekonstytucyjne wyrokiem z dnia 5 września 2005 r. ,P 18/04,OTK-A 2005/8/88. Tak więc, dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia prowadzącą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej musi być uznana za błędną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione . Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.