I SA/Wa 1593/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1593/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Kopalni [...] S.A. w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S. A., wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała, a w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie stwierdzającą jej nieważność. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność S. A. położoną we wsi G. oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, na rzecz Skarbu Państwa - na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych K. z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]". Jednocześnie powyższą decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2000 r., były właściciel wymienionych wyżej działek, S. A., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy G.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że brak akt sprawy prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego utrudnia dokonanie szczegółowej oceny jego prowadzenia, jednakże fakt ten nie może być podstawą do stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe zostało wadliwie przeprowadzone. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...]. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. sygn. akt I S.A. 1476/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. W ocenie Sądu postępowanie nadzorcze przeprowadzone w sprawie naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy oraz mając na uwadze wiążący organ wyrok Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki stanowiącej byłą własność S. A., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie stwierdził jej nieważności, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż mimo dołożenia w myśl art. 7 i 75 kpa wszelkich starań w celu odnalezienia akt sprawy wywłaszczeniowej, akt tych nie odnaleziono. Wojewoda [...] poszukiwał wspomnianych akt m.in. w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w G., w Starostwie Powiatowym w K., w Archiwum Państwowym w K., w spółce Kopalnie [...] S.A. w K., w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K.. W tym stanie sprawy Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową (kopia uwierzytelniona, wykonana z oryginału decyzji będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalnie [...] w K.), zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, jak również o dokumenty udostępnione przez strony postępowania oraz w oparciu o własne ustalenia. Wojewoda [...] wskazał, iż z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. nr [...]. Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r., gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała kopalnia i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja powyższa w części dotyczącej wywłaszczenia od S. A. nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...], podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż z akt sprawy nie wynika, by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co również stanowi rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu wspomnianego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005r. wniosły "[...]" S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie określenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż przy rozpoznawaniu sprawy nie brane były pod uwagę akta przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 nr [...], lecz akta związane z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], której nieważność Wojewoda [...] stwierdził decyzją z dnia [...] października 1981 r. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest powołanie się przez organ II instancji na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą przeprowadzoną [...] marca 1981 r. Powyższe w ocenie skarżących świadczy o tym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie strony, w dużej części oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym aktach sprawy nie dotyczącym kwestionowanej decyzji, której ważność względnie wadliwość jest przedmiotem postępowania, ale na dokumentacji dotyczącej innej, wcześniejszej decyzji, której nieważność została uprzednio stwierdzona przez organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa .Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Dokonując kontroli rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy rażąco naruszyły prawo procesowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania, kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. A.. Nie ulega też wątpliwości, w świetle zebranego materiału dowodowego, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha nie został zatwierdzony, przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, ministra choć zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ. U .1974r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) podlegał zatwierdzeniu przez ten organ administracji państwowej. Wspomniane wyżej uchybienia, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże skład orzekający nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, że badana decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia - por. np. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992r.III AZP4/92 OSNCP 1992 nr 12 poz. 211 uchwałę NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 nr 2, poz. 49 czy uchwałę składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13. W konsekwencji stwierdzić należy, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. Zauważyć należy, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej Kw nr [...] właścicielem wywłaszczonych nieruchomości pod budowę kopalni, w tym działki nr [...] i nr [...] S. A., jest obecnie Skarb Państwa, zaś przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie [...] w K. pozostaje użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1995r. wydanej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą w każdym czasie zostać odwrócone przez organ administracji – por. wyrok z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2708/98 (LEX nr 48632) : "nabycie nieodpłatne jak również nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne, nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym". W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r wydana została z naruszeniem prawa błędnie przyjmując, ze zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne, badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Równocześnie nadmienić należy, że zakaz reformationis in peius określony w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi – co ma miejsce w niniejszym orzeczeniu – naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.