I SA/Wa 1515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1515/05 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Kopalni [...] S.A. w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. N., wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała, a w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie stwierdzającą jej nieważność. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność M. N. położoną we wsi G. oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]". Jednocześnie powyższą decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. B. K., jako jedna ze spadkobierców M. N., wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy G. wskazując, iż w decyzji wskazano jako właścicielkę nieruchomości M. N. zamiast M. N.. Ponadto, pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. od ww. decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. w części dotyczącej M. N. wniósł sprzeciw prokurator Prokuratury Okręgowej w K., wnioskując o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Starosta K. sprostował błąd pisarski w decyzji wywłaszczeniowej wpisując prawidłowe imię właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki stanowiącej byłą własność M. N., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie stwierdził jej nieważności, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż nie powiodło się, mimo dołożenia w myśl art. 7 i 75 kpa wszelkich starań, odnalezienie akt z postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] poszukiwał wspomnianych akt m.in. w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w G., w Starostwie Powiatowym w K., w Archiwum Państwowym w K., w spółce Kopalnie [...] S.A. w K., w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K.. W tym stanie sprawy Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową (kopia uwierzytelniona, wykonana z oryginału decyzji będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K.), zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, jak również o dokumenty udostępnione przez strony postępowania oraz w oparciu o własne ustalenia. Wojewoda [...] wskazał, iż z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. nr [...]. Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r., gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała Kopalnia "[...]" i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja powyższa w części dotyczącej wywłaszczenia od M. N. nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż z akt sprawy nie wynika, by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowo –odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co również stanowi rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu wspomnianego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005r. wniosły "Kopalnie [...]" S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie określenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono iż przy rozpoznawaniu sprawy nie brane były pod uwagę akta przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 nr [...], lecz akta związane z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], której nieważność Wojewoda [...] stwierdził decyzją z dnia [...] października 1981 r. Potwierdzeniem jest powołanie się przez organ II instancji na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą przeprowadzoną [...] marca 1981 r., oraz powołanie się przez organ odwoławczy na ofertę z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] skierowaną do M. N., a także wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z lutego 1981 r. nr [...]. Powyższe w ocenie skarżących świadczy o tym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie strony w dużej części oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie dotyczących kwestionowanej decyzji, której ważność względnie wadliwość jest przedmiotem postępowania, ale na dokumentacji dotyczącej innej, wcześniejszej decyzji, której nieważność została uprzednio stwierdzona przez organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania, kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. N.. Nie ulega też wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...]ha nie został zatwierdzony, przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, ministra choć zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ. U .1974r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) podlegał zatwierdzeniu przez ten organ administracji państwowej. Wspomniane uchybienia, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma skarżący, że w postępowaniu nadzorczym Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury, stwierdzając ponadto naruszenie innych przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958, przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 1982r., oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 1981r. Nie podważalny jest też fakt, że organy prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją. Bezowocne poszukiwanie tych akt - w zasobach archiwalnych: Urzędu Gminy w G., Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Państwowego w K., Kopalni [...] S.A. w K., Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K. - pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym cytowaną ustawą z dnia 12 marca 1958r. co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, że badana decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia - por. np. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992r. III AZP4/92 OSNCP 1992 nr 12 poz. 211 uchwałę NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 nr 2, poz. 49 czy uchwałę składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13. W konsekwencji stwierdzić należy, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. Zauważyć należy, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej Kw nr [...] właścicielem wywłaszczonych nieruchomości pod budowę kopalni w tym działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. N. jest obecnie Skarb Państwa, zaś Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie [...] w K. użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1995r. wydanej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą w każdym czasie zostać odwrócone przez organ administracji. W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z naruszeniem prawa błędnie przyjmując, ze zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne, badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Oznacza to, że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze i stwierdzić nieważność aktu prawnego gdy ten rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156§2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt.2 i art. 152 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.