III SA/Łd 198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.),, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją nr [..] z dnia [...] nie stwierdził u E. J.-U. choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W odwołaniu od powyższej decyzji E. J.-U. zawarła prośbę o przeanalizowanie ponownie przebiegu wieloletniej pracy zawodowej jako nauczyciela. Podniosła przy tym, iż zaistniałe schorzenia krtani nabyła w trakcie wykonywania pracy zawodowej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...]. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie choroby zawodowej u E. J.-U. zostało rozpoczęte na podstawie skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez lekarza otolaryngologa. Organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o dokumentację z przebiegu pracy zawodowej, w której uwzględnione zostało występowanie wzmożonego wysiłku głosowego oraz wyniki orzeczeń lekarskich dwóch specjalistycznych uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostek orzeczniczych, tj. Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł., która stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., gdzie potwierdzono brak klinicznego rozpoznania cech przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Podniósł przy tym, iż E. J.-U. rozpoczęła pracę w 1967 roku. Początkowo była nauczycielem w Szkole Podstawowej w L. woj. [..] (od 20.09.1967 r. do 31.08.1974 r.), następnie przez 2 lata uczyła w Szkole Podstawowej w S. (od 1.09.1974 r. do 31.08.1976 r.) oraz do końca swojej pracy zawodowej była zatrudniona w Zbiorczej Szkole Gminnej i Publicznej Szkole Podstawowej w D., gmina N. (od 1.09.1976 r. do 31.08.2003 r.). Z dniem 1.09.2003 r. przeszła na emeryturę. W zawodzie nauczyciela E. J.-U. przepracowała łącznie 35 lat i 11 miesięcy, ucząc różnych przedmiotów w klasach I - VIII (nauczanie początkowe j. polski, j. rosyjski, matematyka, przyroda, śpiew, zajęcia techniczne, historia, chemia, wychowanie fizyczne, geografia, przysposobienie obronne) oraz w ognisku przedszkolnym prowadziła zajęcia w klasie "O". Tygodniowy wykaz godzin obejmował pełny wymiar czasu pracy i dodatkowe godziny ponadwymiarowe w różnej ilości w poszczególnych latach (od 1 do 10 godzin/tydzień). Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie ze współczesnym stanem wiedzy medycznej schorzeniami zawodowymi spowodowanymi stałym i długotrwałym wysiłkiem głosowym są zmiany organiczne w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych lub niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Schorzenia te wymienione są pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 lipca 2002 r. Natomiast u E. J.-U. w wyniku wykonanych specjalistycznych badań lekarskich stwierdzono zmiany chorobowe w krtani, które nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie WOMP Nr [...] z dnia 17.03.2005 r. oraz orzeczenie IMP nr [...] z dnia 4.10.2005 r. są zbieżne w ocenie zaistniałych schorzeń i nie dają one kwalifikacji do ich uznania za chorobę zawodową, bowiem rozpoznany przewlekły prosty (suchy) nieżyt gardła i krtani i cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej nie są w świetle obowiązujących przepisów zmianami organicznymi typowymi dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż E. J.-U., wykonując zawód nauczyciela, w całym okresie zatrudnienia od 1967 roku do przejścia na emeryturę w 2003 roku, operowała głosem w sposób wzmożony. Jednakże samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę zawodową (w tym przypadku takim czynnikiem byłby to nadmierny wysiłek głosowy) nie jest jednoznaczne z powstaniem takiej choroby. Potwierdziły to specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w w/wym. jednostkach medycznych uprawnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych, tj. WOMP i IMP w Łodzi, które stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wobec powyższych faktów inspektor sanitarny nie mógł przyjąć zaistniałych schorzeń krtani jako skutku narażenia zawodowego i stwierdzić choroby zawodowej. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzone zmiany chorobowe u E. J.-U. nie wykazują charakterystycznych cech choroby zawodowej narządu głosu i nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Nie zostały zatem spełnione wymogi zawarte w § 2 ust. 1 wymienionego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zasadne jest więc utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., którą organ I instancji wydał zgodnie z treścią § 8 pkt. 1 ww. rozporządzenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. U. W skardze tej, przedstawiając przebieg swej pracy zawodowej i towarzyszących jej zaburzeń głosu, wyraziła przekonanie o konieczności dokładnego przeanalizowanie przebiegu jej pracy zawodowej i uwzględnienia przedstawionych stanów chorobowych nabytych wzmożonym wysiłkiem głosowym w trakcie wykonywania zawodu nauczyciela. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżącą, które to Sąd, nie będąc związany wnioskami skargi oraz zarzutami w niej zawartymi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia nie będąc przy tym, jak wyżej wskazano, związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, iż przesłanki materialne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115 – zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych"). Zgodnie z tym przepisem, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy(...). Wystąpienie określonych w przywołanej regulacji przesłanek materialnych stwierdzenia choroby zawodowej lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w zakresie ustalenia stanu faktycznego przyjmują – jako naczelną – zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Albowiem inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują, podobnie jak inne organy administracji publicznej orzekające w sprawach indywidualnych, wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania, określone w tym kodeksie, zwłaszcza w art. 7 i 77 k.p.a. Przy czym w odniesieniu do organów orzekających w tych sprawach w drugiej instancji, granice obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zakreślone zostały w art. 136 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kwestia prawidłowej realizacji powyższego obowiązku, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia istnienia przesłanek warunkujących legalność decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, przyjmującej postać jednostki chorobowej określonej pod poz. 15 pkt. 3 Wykazu chorób zawodowych, w ocenie Sądu, nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym względzie przede wszystkim podnieść należy, iż analiza orzeczeń lekarskich, stanowiących podstawę wydanych decyzji w przedmiotowej sprawie, wskazuje na rozbieżności w zakresie jednoznacznej oceny zaistniałego u skarżącej schorzenia. W orzeczeniu z dnia 17 marca 2005 roku Nr [...] wskazano, iż "u badanej stwierdzono przewlekły nieżyt gardła i krtani suchy oraz zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hyperfunkcyjnej. Co prawda dysfonia została wymieniona przez ustawodawcę w pkt. 15.3, ale łącznie z niedowładem i niedomykalnością fonacyjną głośni, a tych zmian u badanej nie stwierdza się, w związku z tym brak jest merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Aktualnie przeprowadzone badanie videostroboskopowe wykazało poziom fałdów głosowych równy, drgania regularne, symetryczne, synchroniczne, zwarcie fonacyjne wzmożone". W orzeczeniu z dnia 4 października 2005 roku Nr [...] stwierdza się natomiast, iż "przeprowadzona aktualnie ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są lekko przekrwione z zaznaczoną siatką naczyń, symetryczne przy fonacji i oddychaniu. Zwarcie fonacyjne prawie pełne. Drgania fałdów głosowych jednakowe, jednoczesne, regularne. Amplituda drgań zmniejszona. Przesunięcie brzeżne ograniczone. Poziom fałdów głosowych równy. Występuje tendencja do fonacji rzekomej". W ocenie Sądu użyte w ostatnim z powołanych orzeczeń sformułowanie "zwarcie fonacyjne prawie pełne" bez bliższego sprecyzowania zwrotu "prawie pełne" oraz skonfrontowania takiej oceny schorzenia skarżącej ze schorzeniem wskazanym pod poz.15 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, w tym zwłaszcza w zakresie wykazania na ile owo "prawie pełne zwarcie fonacyjne" różni się od wskazanego przez ustawodawcę niedowładu mięśni przywodzących napinających z niedomykalnością fonacyjną głośni, czyni przedmiotowe orzeczenie lekarskie dalece nieczytelnym. Podkreślić w tym miejscu należy, iż orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych - jako posiadające charakter opinii biegłego, nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Oznacza to zatem, iż opinia ta oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zebranych w sprawie dowodów i wykazaniem, który z warunków przewidzianych w przepisach prawa materialnego nie wystąpił, co skutkowało przyjęciem negatywnego stanowiska co do uznania schorzenia za chorobę zawodową (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2002 r., I SA 1406/01, LEX nr 141214, a także wyrok NSA z 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94 niepubl.). Analiza orzeczeń lekarskich, w tym zwłaszcza orzeczenia z dnia 4 października 2005 roku dowodzi, iż nie zawiera ono dostatecznego i dostępnego dla strony oraz organu uzasadnienia zajętego stanowiska wraz z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zebranych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy dokonując bowiem oceny owej opinii – jako środka dowodowego w niniejszej sprawie, w ślad za organem I instancji, w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie lakonicznie, iż orzeczenie lekarskie WOMP nr [...] z dnia 17.03.2005 r. oraz orzeczenie IMP Nr [...] z dnia 4.10.2005 r. są zbieżne w ocenie zaistniałych schorzeń i nie dają one kwalifikacji do ich uznania za chorobę zawodową, bowiem rozpoznany przewlekły prosty (suchy) nieżyt gardła i krtani i cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej nie są w świetle obwiązujących przepisów zmianami organicznymi typowymi dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego. Stwierdzenie zatem przez organ orzekający, iż została udowodniona okoliczność niewystępowania u skarżącej choroby zawodowej w rozumieniu przyjętym pod poz. 15 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych jedynie na podstawie opinii lekarskiej dotkniętej wyżej wskazanymi wadami, przesądza o tym, iż udowodnienie tej okoliczności nastąpiło z naruszeniem art. 80 k.p.a. Dodatkowo zważyć należy, iż w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydawane jest przez lekarza, o którym mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Spełnienie wymogów w zakresie tak określonego przez ustawodawcę materiału dokumentacyjnego stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia w sprawie choroby zawodowej. Wątpliwości Sądu w tym względzie budzi wnioskowanie jednostki orzeczniczej, które, jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia Nr [...] oparte zostało o wyniki aktualnie przeprowadzonego badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz analizę całej dokumentacji dołączonej do skierowania, w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Laryngologicznej w P. i Gminnego Ośrodka Zdrowia w N. W aktach przesłanych do Sądu nie załączono jednak wyników owych aktualnie przeprowadzonych badań, nie sprecyzowano także zawartości "całej dokumentacji dołączonej do skierowania, w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Laryngologicznej w P. i Gminnego Ośrodka Zdrowia w N.". Okoliczności te powodują, iż w ocenie Sądu nie można przyjąć, że dokumentacja, na której oparła się jednostka orzecznicza była kompletna w dacie wydawania orzeczenia. Dodatkowo uwagę zwraca fakt, iż pierwsze orzeczenie lekarskie nr [...] wydane zostało w dniu 17 marca 2005 r., podczas gdy postępowanie związane z oceną narażenia zawodowego – kartą oceny tego narażenia stanowiącą jeden z dokumentów niezbędnych do wydania orzeczenia lekarskiego - przeprowadzone zostało dopiero w dniu 13 czerwca 2005 roku. W konsekwencji istotne zastrzeżenia budzi w niniejszej sprawie także kwestia, czy w rzeczywistości uzasadnienia orzeczeń lekarskich, a także decyzje organów orzekających w sprawie wydane zostały w oparciu o pełen materiał dowodowy, zgodnie z wyżej normatywnie określonymi wymogami. W tym kontekście uwagę Sądu zwraca także kwestia braku zapewnienia skarżącej w postępowaniu odwoławczym możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem końcowego oświadczenia strony oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Podkreślić przy tym należy, iż wynikający z art. 10 k.p.a. bezwzględny obowiązek zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie podlega uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż obowiązkiem organu odwoławczego było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości powoduje, że w ocenie Sądu, organ sanitarny nie wykazał, iż występujące u skarżącej schorzenie nie jest chorobą zawodową wymienioną w Wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 pkt 3 (niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, iż sprawa odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u E. U. nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy w kontekście przesłanek określonych w § 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, zwracając się jednocześnie do jednostki orzeczniczej wyższego stopnia o uzupełnienie wydanego orzeczenia o stanowisko tej jednostki w przedmiocie nasuwających się wątpliwości, na które wskazał powyżej Sąd, a następnie w oparciu o to stanowisko rozstrzygnie sprawę merytorycznie, zapewniając stronie czynny udział w tym postępowaniu, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając przy tym treść art. 152 p.p.s.a., z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania wykonania tejże decyzji.