II SA/Wr 524/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W., powołując w podstawie prawnej przepisy: art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414/, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. N 141 poz. 692/, nakazał firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w W., al. J. [...] dokonać przymusowej rozbiórki wymienionych poniżej elementów zainwestowania terenu, które w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo budowlane są obiektami budowlanymi i wykonane zostały bez pozwolenia na budowę na działkach należących do Gminy W., oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...], AM-6, obręb K., położonych we W. przy ul. C. w rejonie Węzła B . Nakazowi rozbiórki podlegają: - droga o nawierzchni asfaltowej, łącząca teren centrum handlowego A [...] z ul. C. wraz z podbudową, sieciami uzbrojenia terenu i betonowymi obrzeżami, - pole manewrowo-postojowe o nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową, sieciami uzbrojenia terenu i betonowymi obrzeżami, - murek oporowy z balustradą przy podziemnych zbiornikach wody usytuowanych przy północno-zachodnim narożniku hali, - sieci uzbrojenia terenu i nadziemne urządzenia związane funkcjonalnie z podziemnymi zbiornikami wody oraz ich części i fundamenty, - sieci uzbrojenia terenu prowadzone poza obszarem drogi i placów manewrowych wraz z wolnostojącymi urządzeniami oświetlenia terenu, - wolnostojąca budka strażnicza, - ogrodzenie zewnętrzne z siatki na słupach stalowych wraz z przesuwaną, metalową, ażurową bramą, - ogrodzenie wewnętrzne z siatki na słupach stalowych przy zbiornikach gazu. W osnowie decyzji wskazano dodatkowo, że przymusowa rozbiórka dotyczy tych wszystkich nadziemnych i podziemnych części wymienionych wyżej obiektów, które znajdują się w całości na terenie działek nr [...] i [...] bądź naruszają ich granice oraz, że orzeczony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia [...]r. i zawiadomić Dział Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając decyzję Prezydent W. wyjaśnił, że w dniu [...]r. – na skutek skargi powszechnej – wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na terenie, podlegającym właściwości tego organu. Oględziny przeprowadzone w dniach [...] i [...]r. na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. C. w rejonie Węzła B. przy udziale osób zatrudnionych w firmie [...] wykazały, że na tym terenie wybudowane zostały obiekty wymienione w sentencji decyzji. W tych okolicznościach wydana została w dniu [...]r. decyzja Nr [...] nakazująca firmie [...]Sp. z o.o przymusową rozbiórkę wszystkich samowolnie wybudowanych obiektów. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda W. decyzją z dnia [...]r. uchylił /ze względów formalnych/ decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy przede wszystkim uwzględnić decyzje wydane przez Urząd Rejonowy Rządowej Administracji Ogólnej. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. podał, że bezspornym w sprawie jest fakt, że budowa wszystkich wymienionych w sentencji decyzji obiektów została rozpoczęta i zakończona pod rządami ustawy – Prawo budowlane, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 1995r., a także to, że właściwy organ nie wydał firmie A pozwolenia na budowę. Dodatkowo Prezydent W. wyjaśnił, że w dniu [...]r. z jego upoważnienia wydane zostało postanowienie, z którego treści wynika, że zainwestowanie działek nr [...] i [...] nie było w tamtym czasie możliwe ze względu na przeznaczenie tego terenu w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. na inne cele. Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie w art. 29 tego aktu enumeratywnie wyliczono obiekty i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Przyjęty w tym przepisie zamknięty katalog wyjątków nie zawiera takich obiektów, które zrealizowano na działkach nr [...] i [...]. Ponadto wg informacji uzyskanych w Urzędzie Rejonowym Rządowej Administracji Ogólnej we W. /pismo z dnia [...]r./ firma A uzyskała następujące decyzje dotyczące realizacji inwestycji na Bielanach W.: - Nr [...]z dnia [...]r. - pozwolenie na budowę ogrodzenia działek nr [...] i [...], - Nr [...]z dnia [...]r. - pozwolenie na budowę hali centrum handlu A na działkach nr [...]i [...], - Nr [...]z dnia [...]r. - pozwolenie na budowę sieci uzbrojenia terenu na działkach w nr : [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], - Nr [...] z dnia [...]r. - pozwolenie na budowę drogi dojazdowej /od drogi nr [...] na działkach nr [...] i [...], - Nr [...] z dnia [...]r. - pozwolenie na przebudowę zasilania elektrycznego stacji paliw "Korona" i budowę rezerwowego zasilania centrum handlu A na działkach w nr: [...],[...],[...],[...], - Nr [...] z dnia [...]r. - pozwolenie na wznowienie robót wstrzymanych postanowieniem z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił następnie, że z końcowego fragmentu pisma Urzędu Rejonowego wynika, że sposób użytkowania działek nr [...]i [...], AM-6, obręb K. we W. nie był przedmiotem wydanych na podstawie ustawy – Prawo budowlane decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W . Podkreślił również, że problem drugiego niezależnego dojazdu do centrum handlowego A był podnoszony już w decyzji Nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wraz z pouczeniem, że o decyzję lokalizacyjną dla tego dojazdu należy wystąpić do Urzędu Miejskiego we W . Inwestor nigdy nie ubiegał się o taką decyzję i nie otrzymał także pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów budowlanych położonych na terenie działek nr [...] i [...], natomiast decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z dnia [...]r. otrzymał pozwolenie na budowę drogi dojazdowej /od drogi [...]/ na działkach nr [...] i [...], z którego to uprawnienia inwestor nie skorzystał. W dniu [...]r. pełnomocnicy firmy A złożyli do protokołu oświadczenia, których treść miała świadczyć, że inwestor wybudował obiekty na działkach nr [...] i [...] w sposób uprawniony, jednak treść tych oświadczeń potwierdza w sposób oczywisty, że firma A dopuściła się samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji/ oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nigdy nie legitymował się wymaganą decyzją, dotyczącą działek nr [...] i [...], a jego pełnomocnicy potwierdzili w dniu [...]r., że "A nie dysponowało tytułem prawnym do działek nr [...] i [...] mimo długo trwających starań o nabycie tego tytułu u władz miasta W ." Wbrew twierdzeniom pełnomocników firmy A decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]r. dotyczyła wyłącznie jednego obiektu budowlanego tj. hali centrum handlu A i każda interpretacja rozszerzająca jest nadużyciem. Ponadto zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jest to procedura zgodna z art. 33 ust. 1 powoływanej ustawy i stosowana jest wówczas, gdy inwestor sukcesywnie otrzymuje pozwolenie na budowę na poszczególne obiekty całego zamierzenia inwestycyjnego. Firma [...] otrzymywała kolejne decyzje – pozwolenia na budowę wyłącznie na te obiekty, które były objęte kolejnymi wnioskami, bowiem pozwolenie na budowę nie jest wydawane z urzędu. W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, iż nie budzi żadnych wątpliwości to, że firma A nie dopełniła nigdy ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dopuściła się tym samym klasycznej samowoli budowlanej. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia fakt zawarcia z Gminą W. umowy czasowego odpłatnego udostępnienia gruntu na wykonanie tymczasowej drogi dojazdowej. Inwestor wyczerpał przesłanki określone w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, które uzasadniają wydanie decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował działający imieniem A Sp. z o.o pełnomocnik adw. W. S. z kancelarii "[...]" w W. A. U. [...]. W odwołaniu skierowanym do Wojewody W. /wówczas organu właściwego/ pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo budowlane. Wskazując w uzasadnieniu odwołania konkretne uchybienia podał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 kpa, wynikającym z dopuszczenia do udziału w postępowaniu pracownika, który powinien być z urzędu wyłączony z uczestniczenia w sprawie oraz z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa, wynikającym z nierozważenia przez organ I instancji znaczenia prawnego prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W. z dnia [...]r. udzielającej A pozwolenia na użytkowanie całego Centrum Handlu. Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał też w uzasadnieniu odwołania na konieczność rozważenia w sprawie sytuacji określonej w art. 9 ustawy – Prawo budowlane, w którym przewiduje się możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W dalszej argumentacji zarzucił, że w sprawie zachowane zostały przez inwestora oba warunki określone w art. 28 ustawy – Prawo budowlane tzn. budowa była prowadzona wg projektu budowlanego zatwierdzonego oraz na terenie pozostającym w prawnej dyspozycji inwestora na cele budowlane. W tym kontekście wyjaśnił, że prawo spółki A do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z zawartej pomiędzy spółką a Gminą W. w dniu [...]r. umowy czasowego opłatnego udostępnienia działek gruntu nr [...] i [...] na cele organizacji tymczasowej drogi dojazdowej do budowy Centrum Handlu, uzupełnionej aneksem z dnia [...]r., zgodnie z którym § 1 umowy stanowi, że "przedmiotowy grunt służyć będzie na wykonanie tymczasowej drogi dojazdowej do Centrum Handlowego A wraz z infrastrukturą towarzyszącą." Odnosząc się do zarzutu niedysponowania przez inwestora decyzją o lokalizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...], pełnomocnik wyjaśnił, że nie było to wynikiem zaniedbania lub lekceważenia prawa przez spółkę, lecz wynikiem niemożności jej uzyskania ze względu na przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego częściowo na cele polowych upraw rolniczych, a częściowo na rozbudowę układu komunikacyjnego i infrastrukturę techniczną i bezskuteczne ubieganie się o przeprowadzenie stosownych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie pełnomocnika spółki zarzuty przedstawione w motywach odwołania wskazują dodatkowo na naruszenie przez organ I instancji przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i wydanie nakazu rozbiórki na zasadzie formalistycznej oceny okoliczności, a nie rozpoznania i oceny sprawy w wyniku analizy funkcjonalnej i celowościowej przepisów Prawa Budowlanego, a ponadto na naruszenie przepisu art. 9 kpa, wynikające z faktu, że w toku postępowania pracownicy Urzędu Miejskiego W. wielokrotnie udzielali informacji, na podstawie których spółka A powzięła przekonanie, że inwestycja będzie mogła być zrealizowana zgodnie z przepisami prawa. W zakończeniu odwołania pełnomocnik spółki zarzucił dodatkowo, że zaistniała sytuacja dotycząca inwestycji na działkach nr [...] i [...] pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem władz Rzeczypospolitej Polskiej respektowania przepisów umowy pomiędzy RP i Królestwem Holandii o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji sporządzonej w Warszawie dnia 7 września 1992r. /Dz.U. z 1994r. Nr 57, poz. 235/, wyjaśniając jednocześnie, że w Spółce A100% udziałów jest własnością spółki prawa holenderskiego. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], przy czym rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania były dwukrotnie poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto przedstawiając motywy wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie niezbędne wydaje się ponowienie przez organ I instancji czynności procesowych w celu zweryfikowania dotychczas poczynionych ustaleń w odniesieniu do aktualnego stanu faktycznego w sprawie. Jako drugą przesłankę powodującą konieczność podjęcia orzeczenia kasacyjnego organ wskazał istotną zmianę przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i wyjaśnił jednocześnie, że w dniu 11 lipca 2003r. weszła w życie nowelizacja ustawy – Prawo budowlane, które w sposób odmienny od dotychczas obowiązującej ustawy reguluje zagadnienie zawarte w dotychczas obowiązującym przepisie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zmieniając stan prawny wprowadzono do art. 48 ustęp 2 i następne, które stanowią o możliwości zalegalizowania samowolnej budowy, jeśli jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa w nowym brzmieniu określa ponadto w sposób szczegółowy czynności, które musi w tym celu podjąć zarówno organ nadzoru budowlanego jak i inwestor. W ocenie organu odwoławczego – o ile stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie konieczne wydaje się rozważenie przez organ I instancji wspomnianej możliwości przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Organ orzekający wskazał ponadto w uzasadnieniu, że zbadania wymaga przede wszystkim zasadność podnoszonego przez odwołującą się stronę zarzutu, z którego wynika, że wszystkie obiekty objęte dotychczas nakazem rozbiórki posiadają w chwili obecnej pozwolenie na użytkowanie. Ocena tego zarzutu będzie bowiem miała istotne znaczenie dla kierunku dalszych czynności podejmowanych w postępowaniu prowadzonym w sprawie. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez P. D., korzystającego ze statusu strony postępowania w niniejszej sprawie. W petitum skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. D. zarzucił naruszenie przepisów art. art. 138 § 2, 97, 6, 7, 9 i 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 i art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a także naruszenie zasad Konstytucji RP przez nagminne naruszanie prawa zarówno przez inwestora A, jak i organy administracji rządowej w czasie pozorowanych postępowań, a faktycznej bezczynności związanej z budową centrum handlowego A oraz zabudowy i budowy dróg krajowych i województw. Formułując takie zarzuty skarżący wniósł – na podstawie przepisów art. 54 § 1 i 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o "nakazanie rozstrzygnięcia merytorycznego" w sprawie samowolnie wybudowanych przez A obiektów budowlanych na terenie Gminy W . Ponadto wniósł o nieograniczanie orzeczenia Sądu Wojewódzkiego do analizy zaskarżonego aktu prawnego, ale objęcie również kontrolą sądową : 1) poszczególnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. udzielających kilkakrotnie pozwoleń na budowę odrębnych etapów centrum handlowego A w B. W. z naruszeniem art. 33 ust 1 Prawa budowlane i art.107 Kpa, w postaci uzbrojenia podziemnego, placów i dróg wewnętrznych oraz obiektów kubaturowych na tej samej działce w ramach tej samej inwestycji z pominięciem obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...] AM 6 obręb K. we W. - i orzeczenie o nieważności tych decyzji, 2) wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego we W. pozwolenia na użytkowanie całości obiektów budowlanych A, mimo braku do dnia dzisiejszego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zlokalizowanych nielegalnie na terenie Gminy W., o czym świadczy uchylona ponownie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]- i orzeczenie o nieważności tej decyzji, 3) decyzji Wojewody W. w sprawie budowy sygnalizacji świetlnej na drogach krajowych nr [...] i nr [...], rozbudowy dróg nr [...] i m [...] w B. W. oraz przyjęcie zgłoszenia w sprawie rozbudowy dróg w nieistniejącym trybie prawnym z art.70 ustawy - Prawo budowlane - i orzeczenie o nieważności wszystkich nieprawidłowych aktów prawnych. Uzasadniając swoje żądania P. D. wyjaśnił, że w trakcie budowy centrum handlowego A, Kierownik Urzędu Rejonowego wydawał szereg decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, które znajdowały wsparcie w nieprawidłowych działaniach Wojewody W . Jako bezpośredni sąsiad tych inwestycji będąc jedną ze stron postępowań administracyjnych, próbował powstrzymać nieprawidłowe działania organów administracji publicznej, lecz mimo usilnych działań prawnych prowadzono nadal nieprawidłowe postępowania prawne z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności : 1) wydawano cząstkowe pozwolenia na budowę centrum A na fragmenty lub urządzenia, które nie mogły samodzielnie funkcjonować, z rażącym naruszeniem art.33 ust. 1 Prawa budowlanego czyli bez przedstawienia zagospodarowania całego zamierzenia budowlanego, jednocześnie pominięto w decyzjach obszar działek nr [...] i [...] AM 6 obręb K. we W., gdyż teren ten był przez wiele jeszcze lat przeznaczony na uprawy rolnicze i Gmina W. nie uzgodniła nigdy takiej zabudowy, 2) pominięto w wydawanych decyzjach fragmenty terenu w pasach dróg krajowych wojewódzkich, na których wybudowano pasy włączenia terenu A do tych dróg, 3) tolerowanie przez Wojewodę W. samowolnej rozbudowy dróg: krajowej nr [...] i wojewódzkiej nr [...] (ul. C.) przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, z naruszeniem nie tylko obowiązującego prawa, ale również interesów prawnych skarżącego w postaci uprawnień uzyskanych z decyzji: a) Wojewody W. zatwierdzającego organizację ruchu oraz wjazdy wyjazdy ze stacji paliw K. przy ul.T. [...] w B. W., b) o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej wspólnie z A z wjazdem od ul. C. (dr.woj. nr [...]) wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego we W. w dniu [...] r. Nr [...]. W ocenie skarżącego zignorowanie obowiązującego prawa przez organy wszystkich instancji doprowadziło w rezultacie do poczucia bezkarności w możliwości łamania prawa przez dużego zagranicznego inwestora, który samowolnie wykonał część swej inwestycji na gruntach Gminy W . Korzystanie z tych działek zapewnił sobie przez zawarcie umowy dzierżawnej na tymczasową drogę rozbieralną tylko na czas budowy. Mimo wydania w tej sprawie dwukrotnie decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę wybudowanych samowolnie obiektów, przez Prezydenta W., zarówno Kierownik Urzędu Rejonowego jak i Wojewoda W. dopuścili do wskazanych wcześniej nieprawidłowości. Organy te dopuściły poprzez pisemną akceptację (posiłkując się art.70 Prawa budowlanego) do samowolnej rozbudowy ( z dwupasmowej na czteropasmową) drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...], blokując przez 8 lat możliwość egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki wynikającej z decyzji Prezydenta W . Długotrwałość postępowania administracyjnego w organach odwoławczych zmierzała do zachowania nielegalnych obiektów, mimo oczywistej niezgodności z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., z nadzieją zmiany stanu prawnego dającego, w mniemaniu urzędników, szansę na zaniechanie rozbiórki samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 1 [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W złożonym na rozprawie w dniu [...]r. piśmie procesowym obecny pełnomocnik A S.A. adw. T. K. wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku wskazał na niemożliwość nakazania rozbiórki obiektów, objętych decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] ze względu na treść przepisu art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003r./ w związku z przepisem art. 103 ust. 2 tego samego aktu. W stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika Spółki, piśmie procesowym z dnia [...]r. P. D. zakwestionował zasadność powołanej w nim argumentacji i podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, w tym także naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego orzeczenia Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu nie było możliwe – wobec treści przepisu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – objęcie kontrolą Sądu decyzji wskazanych w pkt 1-3 skargi, bowiem wykraczają one – w rozumieniu powołanego powyżej przepisu – poza granice sprawy, której skarga dotyczy. Zdaniem Sądu właściwe jest również wskazanie, iż nie zasługują na uwzględnienie argumenty podniesione przez pełnomocnika spółki w piśmie doręczonym sądowi w dniu [...]r. Ich całkowita nietrafność wynika z błędnego odczytania przez pełnomocnika spółki treści art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i zawartego w nim odesłania do przepisów dotychczasowych które – jak słusznie zauważył skarżący – odnosi się do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane. Z tych względów niezasadne jest sugerowanie konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997 Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z wymogów zawartych w zasadach postępowania, czy też ich naruszenia. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą rozważenia czy w obowiązujących, zmienionych – w stosunku do istniejących w dacie orzekania przez organ I instancji – warunkach prawnych istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów, których dotyczy nakaz rozbiórki poprzez zastosowanie trybu określonego w przepisie art. 48 ust. 2 i następnych ustawy – Prawo budowlane. /Jednocześnie organ orzekający wskazał na konieczność zbadania kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów/. Wbrew sugestiom skarżącego tych zaleceń organu odwoławczego nie należy odczytywać jako nakaz zalegalizowania przedmiotowej inwestycji wbrew prawu, ale jedynie jako podporządkowanie się obowiązkowi przeprowadzenia w sposób prawidłowy, czyli wymagany przepisami prawa procesowego i materialnego czynności postępowania, które mają umożliwić zgodne z prawem – pod względem formalnym i merytorycznym – rozstrzygnięcie. O jego treści nie przesądził organ odwoławczy, zastrzegając, że będzie ono uzależnione od czynności podjętych przez organ I instancji i ich rezultatów. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – zdaniem Sądu – załatwić sprawę w sposób wymagany przepisami prawa. Istotne przy tym jest, że wprowadzony ustawą tryb legalizacji samowoli budowlanych, realizowany przez dokonanie konkretnych czynności przez właściwy organ i inwestora nie mógł być z racji ówczesnych warunków prawnych, zastosowany przez organ I instancji. Wyjaśnić też należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA, Komentarz, Warszawa 1998/ wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. W uznaniu Sądu podkreślenia wymaga również to, że ustawodawca sankcjonując nakazem rozbiórki samowolne działania inwestorów, uzależnił niejako dopuszczalność orzekania o tym od uprzedniego ocenienia przez właściwy organ przesłanek, na których została skonstruowana procedura legalizacyjna. Oznacza to zatem niemożność orzekania o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu z pominięciem wskazań zawartych w przepisie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zastosowanie się organu do ustawowego wymogu nie gwarantuje jednak inwestorowi skutecznego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.