II SA/Bk 372/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].02.2005r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. na mocy której J. M. został przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 44,29 zł. z przeznaczeniem na zakup opału. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: J. M. w dniu 13 września 2004 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 41,3 m2 w którym nie ma instalacji centralnego ogrzewania i centralnie ogrzewanej wody oraz instalacji gazu przewodowego. W załączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów wykazał, że jego dochody z gospodarstwa rolnego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosiły 94,70 zł. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z dnia [...] września 2004 r. przyznał J. M. dodatek mieszkaniowy składający się faktycznie jedynie z ryczałtu za brak w mieszkaniu instalacji centralnego ogrzewania i centralnie ogrzewanej wody oraz instalacji gazu przewodowego w łącznej wysokości 44,29 zł.. Ta decyzja oraz następna z dnia [...] grudnia 2004 r. o takiej samej treści zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a postępowanie umorzone z tego powodu, że wydał je niewłaściwy organ. Kolejna decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. wydana przez Burmistrza Miasta Z. również przyznawała J. M. ryczałt na zakup opału w kwocie 44,29 zł. na okres od 1 października 2004 r. do 31 marca 2005 r. J. M. zaskarżył tę decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że Burmistrz Miasta Z. nie przeprowadził żadnego postępowania w sprawie, ograniczając się do podpisania decyzji, a nadto nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że z zebranych w sprawie dowodów w tym z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] wynika, że J. M. posiada tytuł prawny do 1/3 budynku mieszkalnego, którego ogólna powierzchnia wynosi 83,3 m2 , a zatem 1/3 z powierzchni 83,3 m2 stanowi powierzchnię 27,77 m2 i tylko taka powierzchnia może być podstawą obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, a nie powierzchnia 41,3 m2 jaką podał we wniosku skarżący, gdyż na taką powierzchnię nie posiada tytułu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął powierzchnię 27,77 m2 jako podstawę obliczenia wysokości ryczałtu za brak w mieszkaniu instalacji centralnego ogrzewania i centralnie ogrzewanej wody oraz instalacji gazu przewodowego. Zapewnił też skarżącemu czynny udział w sprawie powiadamiając go pismem z [...] stycznia 2005 r. o możliwości zapoznania się z aktami. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że podstawę obliczenie ryczałtu na zakup opału stanowił przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1847). Do obliczenia wysokości ryczałtu przyjęto cenę 0,3747 zł za jedną kWh. Organ odwoławczy wskazał również J. M. sposób wyliczenia wysokości ryczałtu, a mianowicie: - za brak w mieszkaniu instalacji centralnego ogrzewania po 5 kWh za l m2 ustalono ryczałt w wysokości 52,03 zł ( gdyż 27,77 x 5 x 0,3747 = 52,03), - za brak instalacji centralnie ogrzewanej wody po 20 kWh za jedną osobę w wysokości 7,49 zł ( gdyż 20 x l x 0,3747 = 7,49), - za brak instalacji gazu przewodowego po 10 kWh na jedną osobę w wysokości 3,75 zł (gdyż 10 x l x 0,3747= 3,75). Podsumowanie tych trzech kwot stanowi kwotę 63,27 zł. Podane wyżej normy energii elektrycznej wynikają z przepisów wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem nie może przekroczyć 70 % wydatków. Dlatego też kwota 63,27 zł musi być, zmniejszona do 70 % czyli do 44,29 zł (70 % z kwoty 63,27 zł stanowi kwotę 44,29 zł). Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł J. M. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji przyjęto zaniżoną powierzchnię lokalu, gdyż zajmuje on lokal o powierzchni 41,3 m2, a nie 27,77 m2. Nadto skarżący wskazał, że zastosowano niewłaściwą cenę energii elektrycznej stanowiącej podstawę do wyliczenia ryczałtu za brak w mieszkaniu instalacji centralnego ogrzewania, centralnie ogrzewanej wody i gazu przewodowego. Jego zdaniem cena za 1 kWh powinna wynosić 0,4163 zł zgodnie ze złożoną fakturą z dnia 16 marca 2004 r., nr 1126015/1604R. Natomiast przyjęta przez organy cena 0,3747 zł za 1 kWh nie ma uzasadnienia. Na uzasadnienie swojego stanowiska przywołał treść art. 195,196,199 i 206 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty skarżącego są w części uzasadnione. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zarzut przyjęcia w zaskarżonej decyzji zaniżonej powierzchni lokalu, jako bezzasadny nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podniósł, że zajmuje lokal o powierzchni 41,3 m2, a nie jak przyjęły organy administracyjne 27,77 m2. W tym miejscu wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, póz. 734 z późn. zmianami) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817 z póżn. zmianami). Zgodnie z art. 2 w/w ustawy, jednym z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Takim tytułem prawnym jest m.in. prawo własności lub współwłasność samodzielnego lokalu mieszkalnego - ust. 1 pkt 3 art. 2 ustawy. Znamienne przy tym jest jednak to, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko na podstawie jednego tytułu prawnego wymienionego w art. 2 ust. 1 ustawy. Powyższe oznacza, że jeżeli lokal zajmowany jest na podstawie różnych tytułów prawnych, np. prawa własności i umowy najmu to podstawę do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, będzie stanowiła normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego wynikająca albo z prawa własności albo z umowy najmu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że J. M. posiada tytuł prawny do 1/3 budynku mieszkalnego, którego ogólna powierzchnia wynosi 83,3 m2 (dowód: stwierdzenie nabycia spadku po J. T. - postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1984 r. w sprawie [...]). Tym samym uznać należy, że organy administracyjne zasadnie przyjęły, że powierzchnia 27,77 m2 stanowi podstawę obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego (1/3 z 83,3 m2). Jak wykazano powyżej, dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie jednego tytułu prawnego, dlatego też faktyczne zajmowanie przez skarżącego większej od 1/3 powierzchni budynku mieszkalnego, na innej podstawie jak współwłasność, w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego pozostaje bez znaczenia. Chybiony jest zarzut pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie, albowiem skarżący otrzymał zawiadomienie w dniu [...] stycznia 2005 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji pierwszej instancji. Za słuszny, natomiast, Sąd uznał zarzut dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez organ, do naliczania ryczałtu, ceny energii za 1 kWh w kwocie 0,3747 zł. Z akt sprawy nie wynika, skąd owa kwota pochodzi. Brak jakiejkolwiek notatki informacyjnej na ten temat pochodzącej np. z zakładu energetycznego. Na wniosku skarżącego z dnia [...] września 2004 r. widnieje, w dolnej części, niemożliwy do zdefiniowania zapis "1 kWh – 0,3747". Można się jedynie domyślać, że pracownik uczynił notę po uzyskaniu tych danych z "jakiegoś" źródła. Przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Istotnym naruszeniem tej zasady jest orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materialne dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia, stanowi wadliwość postępowania. W odniesieniu do w/w kwestii tj. brak źródła pochodzenia informacji o cenie energii za 1 kWh i okresie obowiązywania tej ceny dla określonej grupy odbiorców, Sąd stwierdził, iż nie jest w stanie skontrolować legalności decyzji. Organy obydwu instancji nie ustosunkowały się w żaden sposób do treści faktury VAT za energię elektryczną nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., jaką dołączył J. M. do wniosku z dnia [...] września 2004 r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w § 3 stanowi, że "... za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy...". Organy winny więc wyjaśnić, czy przyjęta do wyliczenia cena 0,3747 zł za 1 kWh energii wynika z przedłożonej faktury czy też nie i dlaczego!. Nadto, decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2005 r. nie odpowiada wymogom, zawartym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie faktyczne zostało sporządzone pobieżnie, bez rozważenia całości materiału dowodowego, w tym także co do sposobu wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszerniejszym uzasadnieniu swojej decyzji podjęło próbę naprawienia uchybienia popełnionego przez organ I instancji lecz nieskutecznie, naruszając przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Powyższe uchybienia proceduralne mają istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego też Sąd uchylił decyzję organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).