I OSK 1865/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr) Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 795/06 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. przyznaje adwokatowi G. R. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 292, 80zł ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym zawierającą należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 795/06 oddalił skargę T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, które przyjął za prawidłowe oraz następującą ocenę prawną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. odmówił T. F. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ pomocy społecznej powołał się na zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. oraz oświadczenia T. F., z których wynika, iż łączny dochód rodziny za 2004 r. wyniósł 25.331.47 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 527,74 zł. Należało więc uznać, że kwota dochodu, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), w przeliczeniu na osobę w rodzinie, uprawniająca do przyznania zasiłku rodzinnego została przekroczona o 23,74 zł na osobę, a o 94,96 zł na rodzinę. Ostatnia z wyżej wymienionych kwot przekracza ponad dwukrotnie wysokość najniższego zasiłku rodzinnego (43 zł), co powoduje, że T. F. nie spełnia również przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 tej ustawy. Od powyższej decyzji T. F. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc, iż gospodarstwo rolne o powierzchni 0.69 ha nie przynosi żadnego dochodu, ponieważ na tej działce rośnie las, zaś pozostała część została samoistnie zalesiona. Ponadto podniosła, iż uznanie tej działki za rolniczą jest błędem popełnionym przez Wójta Gminy w T. Dochód z tej nieruchomości nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Ponadto Starosta wyraził zgodę na sporządzenie nowej klasyfikacji ziemi. Zwróciła też uwagę na błędne wyliczenie dochodu spowodowane nieodliczeniem podatku od renty syna, skutkiem czego dochód netto z tego tytułu wynosi 3.324 zł, a nie jak przyjął organ 3.484,01 zł. W kolejnych pismach do SKO strona zwróciła się o sprostowanie uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzając, iż do gospodarstwa nie powinna być zaliczana działka nr [...] o pow. 0.69 ha, która znajduje się poza miejscowością D., jest zalesiona i dochód z tej działki nie powinien być uwzględniany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Jako dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Na dochód rodziny T. F. składają się dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wykazane w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. oraz dochody z gospodarstwa rolnego, potwierdzone zaświadczeniem Wójta Gminy w T. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż T. F. w dniu 12 grudnia 2005 r. zwróciła się do Starosty Powiatowego w G. z wnioskiem o wszczęcie postępowania celem sprawdzenia prawidłowości naniesionej kwalifikacji gruntów na działce nr [...], położonej we wsi D. i uznanie znajdujących się tam gruntów jako nieużytków. Z załączonego pisma z dnia 27 grudnia 2005 r. Geodety Powiatowego wynika, iż tamtejszy Wydział Geodezji zleci ze środków budżetowych wykonanie kontrolnej klasyfikacji gruntów tej nieruchomości, a sporządzona dokumentacja będzie podstawą do opracowania ewentualnych zmian w zakresie użytków, klas gruntu i ich powierzchni. Zdaniem organu dopiero po ewentualnych zmianach będzie można wykluczyć z dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego. W istniejącym stanie faktycznym organ przyjął, iż dochód na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe w wysokości 504 zł i uznał zasadność odmowy przyznania świadczeń. W skardze do Sądu T. F. zarzuciła decyzji naruszenie prawa i nierzetelne zbadanie sprawy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bądź też jej zmianę i przyznanie dochodzonych świadczeń. Organy błędnie zaliczyły do dochodu stypendium syna oraz nie uwzględniły zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych. Oddalając skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż przeprowadzone postępowanie oraz wydane decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego. Obie decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną i uzasadnione ze wskazaniem przyczyn, dla których odmówiono skarżącej przyznania świadczeń. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Politechniki W. z dnia 25 listopada 2005 r. oraz oświadczenia T. F. z dnia 12 grudnia 2005 r. wynika, że syn R. (student 2 roku studiów dziennych inżynierskich) w roku kalendarzowym 2004 uzyskał dochód z tytułu stypendium studenckiego w wysokości 500 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c/ tiret 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód, o którym mowa w tej ustawie uznaje się m.in. stypendia określone w przepisach o szkolnictwie wyższym, a także inne stypendia przyznawane studentom. Nie można więc podzielić zarzutu skarżącej, że organ pierwszej instancji bezprawnie doliczył kwotę stypendium studenckiego do dochodu rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Oceniając zaś zasadność zarzutów dotyczących nieprawidłowego wliczenia odrębnej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości D. do powierzchni gospodarstwa rolnego w Ż., obejmującego działki nr [...],[...], i [...] i tym samym zawyżenia wyliczonego dochodu z gospodarstwa rolnego Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji obliczając dochód z gospodarstwa rolnego oparł się na zaświadczeniu Wójta Gminy T. z dnia 12 grudnia 2005 r. oraz oświadczeniu T. F. z dnia 12 grudnia 2005 r. o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, z którego wynika, że skarżąca nie kwestionowała wielkości hektarów przeliczeniowych obszaru gospodarstwa rolnego, które użytkuje. Podana przez T. F. w powyższym oświadczeniu kwota dochodu z gospodarstwa rolnego, tj. 1 586,07 zł została przez nią wyliczona, z uwzględnieniem takiej samej powierzchni hektarów przeliczeniowych, jak podana w zaświadczeniu Wójta Gminy T. z dnia 12 grudnia 2005 r. (0.6813 ha). Zdaniem Sądu Kierownik GOPS obliczając dochód z gospodarstwa rolnego był związany zaświadczeniem Wójta Gminy T. z dnia 12 grudnia 2005 r. określającym liczbę hektarów przeliczeniowych. Organ rozpatrujący sprawę o przyznanie świadczeń rodzinnych nie ma bowiem wiedzy z zakresu szeroko rozumianego prawa rolnego, pozwalającej na ocenę merytoryczną prawidłowości danych w zawartych w tymże zaświadczeniu. Kierownik Gminnego Ośrodka był jedynie uprawniony do kontroli tego dokumentu w oparciu o przepisy o dowodach określone w Dziale II Rozdziale 3 K.p.a., a więc oceny, czy dokument ten jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., wystawionym przez właściwy organ właściwemu adresatowi oraz czy jego treść (osnowa) nie budzi wątpliwości z uwagi na np. nieprecyzyjne dane, nielogiczną i wewnętrzną sprzeczną treść. W kontekście powyższych wywodów zaświadczenie Wójta Gminy T. można uznać za dowód mający walor dokumentu urzędowego, na podstawie którego możliwe jest dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponadto Sąd uwzględnił, że zaświadczenia i oświadczenia mające potwierdzić spełnienie przez osobę uprawnioną ustawowych kryteriów warunkujących przyznanie świadczeń rodzinnych składa sama strona, w większości na formularzach stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Otrzymując zaświadczenie wystawione przez właściwy organ administracji strona - przed złożeniem w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych - winna dokonać kontroli danych zawartych w jego treści. W przypadku niezgodności danych w nim zawartych ze stanem rzeczywistym adresat zaświadczenia powinien wystąpić o wydanie prawidłowego zaświadczenia wskazując dane jakie powinny być w nim zawarte, zaś w przypadku odmowy - skorzystać z zażalenia (art. 219 K.p.a.). Kwestionowanie danych zawartych w zaświadczeniu dopiero w postępowaniu o przyznanie świadczeń należy uznać za spóźnione. Uwagi te odnoszą się również do zarzutu błędnej treści zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z tytułu renty rodzinnej. Sąd zauważył nadto, iż SKO nie uwzględniło zmiany treści przepisu art. 5 ust. 8 dokonanej z dniem 14 stycznia 2006 r. przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260 z późn. zm.), w wyniku której zmianie uległ sposób obliczania dochodu rodziny utrzymującej się z gospodarstwa rolnego. Jednak zmiana tego przepisu nie ma wpływu na wynik sprawy (dochód wyliczony w oparciu o art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych po zmianach byłby nieznacznie niższy niż wyliczony w oparciu o treść tego przepisu obowiązującą w stanie prawnym, w którym wydano decyzję w pierwszej instancji). Według starego wzoru (12 x liczba ha przeliczeniowych - 0.6813 ha za rok 2004 x dochód z ha przeliczeniowego wynikający z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej - 194 zł) dochód roczny z gospodarstwa rolnego wyniósł 1 586,07 zł, natomiast według nowego wzoru (12 x liczba ha przeliczeniowych - 0.6813 ha za rok 2004 x kwota miesięcznego dochodu z ha przeliczeniowego ogłaszana w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - 135 zł) dochód roczny z gospodarstwa rolnego wyniósłby 1 103,70 zł. Łączna wysokość dochodu rodziny za 2004 r. wyniosłaby 24 849,10 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dawałoby kwotę 517,68 zł. Kwota kryterium dochodowego (504 zł) w przeliczeniu na osobę w rodzinie zostałaby przekroczona o 13,68 zł, a w przeliczeniu na rodzinę (x 4 osoby) o 54,72 zł. Kwota ta (54,72 zł) również przekracza kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, przysługującego w okresie, na który ustalany jest zasiłek rodzinny (43 zł), co powoduje, że T. F. również i w tym przypadku nie spełnia przesłanek, o których mowa we art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej ustawą P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.F. reprezentowana przez pełnomocnika adw. G. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu stwierdzenia, czy doszło do naruszenia prawa przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. przez nieuwzględnienie istniejących w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, że skarżąca kwestionowała fakt doliczenia działki nr [...] do gospodarstwa rolnego z uwagi na jej nierolniczy charakter. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzut, iż zarówno organy, jak i następnie WSA nie uwzględniły dowodów istniejących w aktach a świadczących o tym, iż skarżąca kwestionowała fakt doliczania działki nr [...] do gospodarstwa rolnego z uwagi na jej nierolniczy charakter. Jak wynika z akt sprawy skarżąca zwróciła się w dniu 1 września i następnie 9 grudnia 2005 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania celem sprawdzenia prawidłowości naniesionej kwalifikacji gruntów na działce nr [...] położonej we wsi D. i uznanie znajdujących się tam gruntów jako nieużytków. Jak wynika z akt tej sprawy (postanowienie z 1 września 2005 r.) sprawa to została przekazana do rozpoznania przez Starostwo Powiatowe w G. Pomimo więc wszczęcia w tej sprawie postępowania nie uwzględniono tej okoliczności przy wydawaniu decyzji, a tym samym spowodowano, iż nadal "dochód" z działki nr [...] był wliczany do dochodu rodziny skarżącej, co w rezultacie spowodowało także formalne podwyższenie poziomu tych dochodów na poziom uniemożliwiający przyznanie zasiłku rodzinnego i innych dodatków objętych wnioskiem. Wbrew ustaleniom WSA (s. 6 uzasadnienia) skarżąca tym samym kwestionowała dane zawarte w zaświadczeniu Wójta Gminy T. z dnia 12 grudnia 2005 r. jeszcze przed wydaniem tego zaświadczenia, co powinno być również uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy. W toku postępowania odwoławczego na wniosek skarżącej dopuszczono dowód z decyzji Starosty Powiatowego z [...] o zmianie użytków i klas gruntów, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenia Wójta Gminy i decyzji Wójta Gminy o wymiarze podatku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. nakazuje uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast drugi z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów - art. 141 § 4 określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron winno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oczywistym jest, iż zarówno przytoczona podstawa prawna, jak i jej wyjaśnienie winno znajdować swe odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Oba powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Błędnie Sąd uznał, iż postępowanie wyjaśniające i wydane decyzje nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło w sposób prawidłowy wysokości dochodu rodziny T. F. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego uprzednio już zainicjowała przed organami samorządowymi postępowanie zmierzające do zmiany klasyfikacji gruntu stanowiącego działkę nr [...], wchodzącą w skład jej gospodarstwa rolnego, twierdząc - wbrew zapisom ujawnionym w ewidencji gruntów - że działka ta nie stanowi użytków rolnych, gdyż wcześniej została zalesiona. Okoliczność ta, mająca wpływ na wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego i ilość hektarów przeliczeniowych mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwym było w takiej sytuacji przyjęcie przez organ danych wynikających z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2005 r., stwierdzającego powierzchnię hektarów przeliczeniowych - 0.6813 ha skoro strona wielkość tę kwestionowała i toczyło się w tej sprawie postępowanie przed właściwymi organami. Trafnie Sąd przyjął, iż zaświadczenie to stanowiło dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Sąd wyraził jednakże błędny pogląd o związaniu organu danymi zawartymi w zaświadczeniu, odsyłając stronę do postępowania przewidzianego w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego tryb zażaleniowy w przypadku odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W postępowaniu administracyjnym organ samodzielnie ocenia przedstawione przez stronę i zebrane z urzędu dowody. W przypadku dowodów z dokumentu przepis art. 76 § 3 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Kodeks postępowania nie wprowadza przy tym żadnych ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Jeśli w tej sprawie toczyło się przed innym organem postępowanie zmierzające do zmiany klasyfikacji gruntów organ nie mógł przyjąć za miarodajne wielkości kwestionowane przez stronę i wydać decyzję niekorzystną dla strony. Wydana w takich warunkach decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaistniała sytuacja uzasadniała zawieszenie postępowania do czasu aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Przedstawiona w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentacja potwierdza podnoszoną przez stronę wadliwość zapisów w ewidencji gruntów, na podstawie których przyjęto powierzchnię hektarów przeliczeniowych. Dokumentacja ta, poszerzona o materiały z przeprowadzonej kontroli użytków gruntowych (vide uzasadnienie decyzji Starosty z dnia [...]) winna stać się przedmiotem ponownej oceny organu dla ustalenia rzeczywistego stanu gospodarstwa rolnego i dochodu strony w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy. Nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu aprobujące ustalenia organów sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy. Jeśli więc po przeprowadzeniu dowodów zostanie obalone domniemanie zgodności wystawionych zaświadczeń i danych z ewidencji z rzeczywistym stanem gruntu nie będą one mogły być potraktowane jako dowody w sprawie. Powyższe zastrzeżenia należy także odnieść do stanowiska Sądu aprobującego ustalenia organów co do zaliczenia jako dochodu rodziny renty pobieranej przez R. F. w wysokości uwzględniającej również podatek. Tymczasem w myśl art. 3 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód z takiego tytułu winien być pomniejszony o należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Mimo podnoszenia przez stronę okoliczności przyjęcia przez organ dochodu brutto Sąd odniósł się do tej kwestii tak jak w przypadku dochodu z gospodarstwa rolnego, chociaż okoliczność ta wymagała wyjaśnienia. W przedstawionej sytuacji ocena legalności zaskarżonych decyzji przez Sąd pierwszej instancji naruszała przepisy postępowania wskazane w skardze kasacyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.