VII SA/Wa 897/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania dokonania czynności I. skargę oddala, II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K. – S., Kancelaria Adwokacka pl. K. [...] w W. kwotę 300 zł. (trzysta złotych) oraz kwotę 66 zł. (sześćdziesiąt sześć złotych) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 366 zł. (trzysta sześćdziesiąt sześć złotych ). VII SA/WA 897/05 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] maja 2001r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) umorzył postępowanie przeprowadzone na wniosek J. G. w przedmiocie utwardzenia terenu działki położonej w Z. przy ulicy W. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 10 maja 2001r. w miejscowości Z. przy ulicy W. [...] organ ustalił, iż inwestor E. N.- S. wykonała utwardzenie terenu działki poprzez ułożenie kostki brukowej na podstawie dokonanego zawiadomienia z dnia 12 lutego 1999r. do Urzędu Miasta Z., który nie zgłosił sprzeciwu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił jednocześnie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpiła przesłanka powodująca bezprzedmiotowość postępowania mogąca skutkować jego umorzeniem w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. zatem należało przedmiotową decyzję uchylić. Ponadto zdaniem organu wykonanie robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki brukowej należy uznać za legalne, ponieważ inwestor E. N.- S. dokonała zgłoszenia przedmiotowych robót do Urzędu Miasta Z., który nie zgłosił sprzeciwu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego wobec czego podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na odmowie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. W dniu 14 kwietnia 2003r. ( data wpływu do sądu 15 kwietnia 2003r.) J. G. wniósł skargę o przywrócenie terminu do " złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002.r Nr [...] oraz Nr [...]". W uzasadnieniu wskazał, iż nie dotrzymał terminu do wniesienia skargi z powodu nieznajomości prawa. Ponadto skarżący nie podniósł żadnych merytorycznych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucił skargę. W dniu 4 listopada 2004r. ( data wpływu do sądu 8 listopada 2004r.) J. G. wniósł skargę kasacyjną oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej na w/w postanowienie. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił J. G. termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Następnie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił J. G. przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. Nr [....] oraz Nr [...]. W dniu 8 sierpnia 2005r. ( data wpływu do sądu 10 sierpnia 2005r.) J. G. wniósł zażalenie na w/w postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 stycznia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił termin do złożenia skargi. W związku z powyższym postanowieniem J. G. uzupełnił skargę o merytoryczne zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie art. 139 k.p.a. Zdaniem skarżącego miało to istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejsze sprawie rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpiła przesłanka powodująca bezprzedmiotowość postępowania mogąca skutkować jego umorzeniem w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki brukowej wykonane zostały legalnie, ponieważ inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Nadto zgodzić się należy z argumentacją organu odwoławczego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, mogącego skutkować nakazem rozbiórki utwardzenia terenu, wobec czego podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na odmowie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. Było to o tyle konieczne, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego chciał wyeliminować rozstrzygnięcie naruszające prawo poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji ( B. Adamiak, I. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998r., s.664). W przedmiotowej sprawie nie wykazano podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Merytoryczne zbadanie sprawy było wobec tego obowiązkiem organu I instancji. Zdaniem Sądu nie należy się zgodzić z zarzutem skarżącego podnoszonym w skardze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) - czyli na niekorzyść strony odwołującej się. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony tzn. dokonać mniej korzystnego dla strony przekształcenia praw i obowiązków. Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreśla Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r., III ARN 33/93 ( PiP 1994, Nr 9, s.112): " Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być przeto zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu". W przedmiotowym postępowaniu w I instancji zapadło orzeczenie na podstawie prawa formalnego, bez merytorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego. Natomiast organ II instancji uchylając decyzję z uwagi na brak bezprzedmiotowości postępowania dokonał merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnął sprawę co do istoty. Ta dopiero decyzja kształtuje uprawnienia lub obowiązki strony w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, która tych wymogów nie spełnia. Trudno więc uznać, iż orzeczenie II instancji jest mniej korzystne dla strony, kiedy nie nastąpiła jakiekolwiek przekształcenie jej uprawnień i obowiązków, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna nie ustaliła ani uprawnień, ani obowiązków. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponieważ skarżący złożył odwołanie od decyzji, która nie rozstrzygała w kwestii jego uprawnień i obowiązków, to organ odwoławczy rozpoznając decyzją ponownie miał obowiązek te kwestie rozstrzygnąć nawet w sposób negatywny dla skarżącego, gdyż rozpoznał sprawę co do jej istoty nie wychodząc poza zakres rozpoznania organu I instancji. Bo nie można uznać " wyjścia poza zakres rozpoznania" merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w miejsce rozstrzygnięcia uznającego postępowanie za bezprzedmiotowe. Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku dlatego skargę należało oddalić w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 lutego 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 z późn. zm.).