I OSK 1643/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/05 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Kopalni [...] S.A. w K. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/05, po rozpoznaniu skargi Kopalni [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...]. Decyzje te zostały wydane w postępowaniu nadzorczym wszczętym wnioskiem następców prawnych F.S. a dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2 na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. pod budowę Kopalni "J.". W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że chociaż Minister Infrastruktury wskazał, iż decyzja z [...] sierpnia 1982 r. rażąco naruszyła art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) polegające na braku informacji na temat zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha oraz na potwierdzeniu niezbędności wywłaszczenia na podstawie nieważnej w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej decyzji zatwierdzającej plan lokalizacyjny przedsięwzięcia, to mimo to nie stwierdził nieważności całości decyzji a jedynie uznał ją za taką w części odszkodowawczej, w pozostałej orzekając tylko o wydaniu jej z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Jednak uzasadnienie decyzji co do nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej było – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – bardzo ogólnikowe, mało wnikliwe i w rezultacie niewykazujące dlaczego organ przyjął takie stanowisko. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie założenie kopalni należy do sfery faktycznej, a to że wywłaszczona działka wchodzi obecnie w skład innej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co do której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz ww. Kopalni [...] jest bez znaczenia, bowiem o nieodwracalności skutków prawnych można mówić tylko wówczas, gdy organ administracji mocą własnych decyzji nie może ich odwrócić. Błędne przyjęcie przez organy co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych stanowiło, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły Kopalnie [...] S.A. w K. i Minister Budownictwa, domagając się uchylenia wyroku i przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Kopalnie zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.), 4) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od M. i F. małżeństwa S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący; a także naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Minister Budownictwa zarzucił: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) skutkującą błędnym uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, b) niezastosowanie art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, c) niezastosowanie art. 8 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie do organów państwa, d) niezastosowanie art. 12 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie, e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst. jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych; oraz naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem nieprawidłowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego i przytaczające przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przepisy prawa materialnego są nietrafne. Kodeks postępowania administracyjnego nie jest aktem prawa materialnego ale procesowego i reguluje zasady postępowania przed organami administracji. Nie można też uznać za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazanych w obu skargach kasacyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny żadnego ze wskazanych w nich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie naruszył. Natomiast co do zarzutu postawionego przez Ministra Budownictwa, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), to skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1805/06 i postanowieniu z tej samej daty sygn. akt I OSK 80/07. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołało w niniejszej sprawie szczególne skutki, które można uznać za nieodwracalne. Działalność wydobywcza prowadzona na wywłaszczonych m.in. od F. S., scalonych nieruchomościach, metodą odkrywkową spowodowała przekształcenie tych nieruchomości, gdyż przez zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny, które z mocy art. 7 ust. 1 – Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa, który może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nich oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkownika górniczego. Odwrócenie zatem tego skutku drogą dostępną organom administracji nie jest możliwe. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.