VI SA/Wa 1040/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowań administracyjnych z urzędu i odmowy dopuszczenia s. do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu W dniu [...].01.2005 r. wpłynęło do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd pismo S., skarżącego w niniejszej sprawie, w którym S. zwróciło się z wnioskiem o podjęcie przez w/w Komisję postępowań mających na celu ochronę interesów inwestorów oszczędzających i inwestujących za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych i dopuszczenie jako strony w postępowaniach dotyczących nieprawidłowości opisanych we wskazanym we wniosku artykule K. S. pt "[...]" i artykule M. S. pt "[...]". Zdaniem S. z artykułów tych wynika, że od początku stycznia doszło do drastycznych naruszeń w zasadach funkcjonowania funduszy inwestycyjnych skutkujących w szczególności dokonywaniem z opóźnieniem wyceny aktywów tych funduszy, niedostosowaniem procedur i systemów informatycznych do nowych zasad, nieuzyskanie przez część funduszy inwestycyjnych zezwolenia Komisji na dokonanie zmian w statutach funduszy w zakresie nowych zasad wyceny i niemożliwością obliczenia przez uczestników funduszy wartości swoich inwestycji. Postanowieniem z dnia [...].02.2005 r. nr [...] podjętym na podstawie art. 31 § 2 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd odmówiła wszczęcia postępowań administracyjnych z urzędu wobec funduszy inwestycyjnych lub towarzystw funduszy inwestycyjnych na żądanie S. z dnia [...].01.2005 r. i dopuszczenie S. do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych przez Komisję. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w/w pismo nie precyzuje w sposób dostateczny żądania S. Nie wskazuje bowiem, do jakiego konkretnie postępowania toczącego się S. chce przystąpić ani w jakiej konkretnej sprawie i wobec którego podmiotu Komisja miałaby wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne. Ogólne stwierdzenie o przystąpieniu do postępowań dotyczących uczestników funduszy nie może być, zdaniem Komisji, uznane za żądanie wszczęcia przez nią z urzędu postępowań administracyjnych. Nadto nie zostały, w ocenie Komisji spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony. Zgodnie z § 5 pkt 8 Statutu S., podejmuje ono działania w celu ochrony interesów członków funduszy emerytalnych i uczestników pracowniczych programów emerytalnych, nie zaś uczestników funduszy inwestycyjnych, a pozostałe cele statutowe wymienione w § 5 pkt 1, 2 i 3 Statutu, których realizacja w ocenie S. jest związana z postępowaniami w sprawach określonych we wniosku sformułowane są, zdaniem Komisji, bardzo ogólnie i odnoszą się do rynku funduszy emerytalnych. Tym samym cele statutowe S. nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału na prawach strony, do postępowań wszczętych w sprawach, o które wnioskowało S. Komisja, jak podała w uzasadnieniu postanowienia, uznała, że interes społeczny, wskazany przez S., stanowi interes wybranej, wąskiej grupy osób tj. uczestników funduszy inwestycyjnych będących jednocześnie uczestnikami tych funduszy i programów emerytalnych, a udział organizacji społecznej nie może służyć tylko jej partykularnym interesom ale powinien reprezentować interes szerokiej grupy osób, tak, by można było uznać, że istnieje potrzeba społeczna uczestniczenia tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. W tym zatem przypadku S. nie reprezentuje wystarczająco szerokiego interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniach wskazanych we wniosku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. zarzuciło rażące naruszenie prawa w szczególności art. 31 § 1 k.p.a. i wniosło o uwzględnienie żądań zawartych w piśmie z dnia [...].01.2005 r. Zdaniem S. wniosek jest zgodny z celami statutowymi i leży w interesie społecznym oraz pozwala na jednoznaczne określenie przez organ, do którego jest kierowany jego zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Z § 5 Statutu wynika bowiem jednoznacznie, że wniosek jest uzasadniony celami statutowymi. Nieprawidłowości wskazane we wniosku dotyczą celów statutowych, w szczególności celów opisanych w § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 8, a pośrednio celu opisanego w pkt 5 Statutu. Wycena aktywów funduszy inwestycyjnych i ich jednostek uczestnictwa oraz zgodność tej wyceny z obowiązującymi aktami prawa ma, zdaniem S., fundamentalne znaczenie dla długoterminowych oszczędności w tym oszczędności emerytalnych, a także oszczędności indywidualnych. Przejrzystość rynku kapitałowego jest też fundamentalna dla realizacji celów statutowych. S. nie godząc się z twierdzeniem Komisji co do braku interesu społecznego w przedmiotowym żądaniu podniosło, że zgodnie z celami statutowymi wniosek został złożony w interesie wszystkich uczestników rynku kapitałowego, w tym także uczestników funduszy inwestycyjnych. W ocenie S., wbrew twierdzeniu Komisji przedmiot postępowań został dostatecznie jasno określony, bo jednoznacznie dotyczył wszystkich funduszy inwestycyjnych i towarzystw funduszy inwestycyjnych, w których wystąpiły nieprawidłowości opisane we wskazanych we wniosku artykułach prasowych. Zdaniem S. Komisja jako organ nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych jest w posiadaniu informacji, w których z tych podmiotów wystąpiły nieprawidłowości opisane we wniosku i powołanych artykułach prasowych, a zatem może jednoznacznie określić zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku S. Postanowieniem z dnia [...].04.2005 r. nr [...] Komisja Papierów Wartościowych i Giełd działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.08.2001 r. sygn. I S.A. 2460/00 art. 31 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby" ale będącej stroną tego postępowania. S. powinno zatem wskazać, iż żąda wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym podmiotu mającego interes prawny w postępowaniu przed Komisją, przy czym wskazanie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, tzn. dotyczyć potencjalnych podmiotów, które mogłyby mieć interes prawny. Żądanie powinno być skonkretyzowane zarówno w zakresie podmiotowym, czyli dotyczyć konkretnych osób, jak i przedmiotowym, czyli określać dokładnie przedmiot postępowania. W takim zakresie żądanie nie zostało jednak skonkretyzowane. Tym samym jest niemożliwe wykazanie przez S., że jego cele statutowe pozostają w związku z przedmiotem postępowań wskazanych we wniosku. Trudno bowiem wykazać taki związek względem nieskonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu postanowienia zwrócono również uwagę na to, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenie, że Komisja w oparciu o posiadane informacje może jednoznacznie określić zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku jasno dowodzi, że w tym zakresie wniosek nie został sprecyzowany. Komisja podtrzymała przy tym stanowisko co do braku przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na to postanowienie S. wniosło o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Komisji z dnia [...].02.2005 r. W ocenie S. oba postanowienia są sprzeczne z art. 31 § 1 k.p.a. i mają na celu ograniczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniach przed Komisją, a zatem naruszają także podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz zasady demokratycznego państwa prawa określonego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. S. podtrzymało swoje stanowisko co do jednoznacznego określenia we wniosku jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego podnosząc, iż przedmiotem tych postępowań są nieprawidłowości w wycenie aktywów funduszy inwestycyjnych, opisane w powołanych artykułach prasowych, a stroną są fundusze inwestycyjne i zarządzające nimi towarzystwa funduszy inwestycyjnych, w których doszło do opisanych nieprawidłowości. Komisja jako organ nadzoru jest przy tym w posiadaniu informacji w jakim okresie, w jakich funduszach inwestycyjnych, zarządzanych przez jakie towarzystwa funduszy inwestycyjnych doszło do nieprawidłowości, a także, czy w opisanym zakresie doszło do wszczęcia przez Komisję postępowań administracyjnych mających na celu wyjaśnienie nieprawidłowości oraz usunięcie ich skutków i doprowadzenie działalności funduszy inwestycyjnych do stanu zgodnego z prawem i interesem inwestorów. S. podtrzymało również podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty co do błędnego przyjęcia przez Komisję braku przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W jego ocenie żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a za dopuszczeniem S. do udziału w postępowaniach administracyjnych przemawiał interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem tj. zarówno prawem materialnym, jak i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane w mocy naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd uznał oba postanowienia za wadliwe z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Przedmiotowy wniosek został zgłoszony w dniu [...].01.2005 r., zaś postanowienia zostały wydane w dniu [...].02.2005 r. i w dniu [...].04.2005 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 21.08.1997 r. prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. 1997, Nr 118, poz. 754). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31.12.2005 r. (art. 224 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi). Stosownie do art. 19 ust 1 powołanej ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej do postępowania przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jeżeli zachodzą określone w tym przepisie przesłanki. Stosownie do art. 63 § 2 i 3 podania ( wyjaśnienia, zażalenia, żądania, wnioski) winny spełniać wymogi w tych przepisach określone w tym być podpisane przez wnoszącego i zawierać żądanie tym podaniem objęte. Takie wymogi odnoszą się również do żądania zgłoszonego przez organizację społeczną. Przedmiotowy wniosek, co nie zostało dostrzeżone przez organ w pełni tym wymogom nie odpowiada. Przedmiotowy wniosek z żądaniem wszczęcia postępowań i dopuszczenia do udziału S. w tych postępowaniach został zawarty w piśmie z dnia [...].01.2005 r., pismo znajduje się w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi w oryginale. Na piśmie znajduje się odręczna adnotacja osoby, która pod tą adnotacją złożyła nieczytelny podpis "Wpłynęło [...].01.2005 r." i taką też datę wpływu wskazuje w swych postanowieniach organ. Pismo nie zostało jednak podpisane. Pod pismem wydrukowane zostało nazwisko Prezesa S. "Dr C. M." i wiceprezesa S. "P. P.". Jednakże te osoby (ani też inne) pod pismem nie złożyły podpisów. Wprawdzie obecna na rozprawie w dniu 30.05.2006 r. A. W. – wiceprezes Zarządu oświadczyła, iż jest przekonana, że wniosek został podpisany ale jednocześnie przyznała, że nie dysponuje dowodem na tą okoliczność. Przy piśmie z dnia 8.06.2006 r. A. W. przesłała odpis w/w pisma (poświadczony notarialnie) i na tym odpisie figurują podpisy w/w osób. Jednakże na odpisie brak potwierdzenia przez organ wniesienia tego pisma. Nadal zatem brak jest dowodu na to, iż w istocie pismo, które zostało złożone do organu zostało przez w/w osoby podpisane. Pełnomocnik organu na w/w rozprawie oświadczyła, iż "brak reakcji na fakt niepodpisania wniosku jest wynikiem działania na korzyść wnioskodawcy i pomijania drobnych usterek formalnych i chociaż był to ze strony organu błąd formalny, to organ uznał, że to była intencja złożenia takiego wniosku". W świetle zasad procedury administracyjnej taki sposób działania organu jest działaniem niewłaściwym. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie ale ta zasada nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu zaś brak podpisu wnoszącego podanie jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie niezależnie od tego, jakie jest przekonanie organu co do zamiaru i intencji wnoszącego. Jeżeli jednak organ mimo powyższego braku formalnego przedmiotowe żądanie zamierzał rozpoznać to winien mieć na uwadze okoliczność, iż jego ocena z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznaczny określony tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu. Należy przy tym podnieść, iż określany w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania w podmiocie żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. O tym jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie organ podniósł, iż obowiązek sprecyzowania żądania należy do S., które temu obowiązkowi uchybiło. Treść żądania przeczy bowiem twierdzeniom S. co do jego jednoznacznego określenia i w konsekwencji zarzutom co do poczynienia błędnych ustaleń w tym zakresie przez organ. S. określiło bowiem swoje żądanie, jako "wniosek o podjęcie przez Komisję postępowań mających na celu ochronę interesów inwestorów oszczędzających i inwestujących za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych" powołując się na wskazane artykuły prasowe i dopuszczenie jako strony w postępowaniach dotyczących nieprawidłowości opisanych w tych artykułach, a zatem w postępowaniach, o których wszczęcie wnosi. Taki sposób określenia żądania, jak trafnie uznał organ, nie jest spełnieniem wymogu jasnego i jednoznacznego sprecyzowania żądania. S. zresztą stwierdziło we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze, iż wniosek jednoznacznie, w jego ocenie dotyczy wszystkich tych funduszy inwestycyjnych i towarzystw funduszy inwestycyjnych, w których wystąpiły nieprawidłowości opisane w artykułach, jednakże tych funduszy nie wskazało ani też w sposób jednoznaczny nie określiło tych nieprawidłowości. Z w/w pism procesowych wynika, iż skoro Komisja jest organem nadzoru to ma informacje, w których z tych podmiotów wystąpiły nieprawidłowości opisane we wniosku i artykułach i wobec tego może jednoznacznie określić zakres podmiotowy wniosku i przedmiotowy. Jak wyżej wskazano sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu. W razie wątpliwości organu, co do zakresu żądania, w tym przypadku uzasadnionych, organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania i usunięcie braku w przewidzianym trybie (art. 63 i 64 k.p.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony wynikał również z art. 7 i 8 k.p.a. Organ chociaż powyższy brak (w zakresie treści żądania) dostrzegł to jednak z uchybieniem powołanym przepisom sprawę merytorycznie rozpoznał, tj. dokonał oceny z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy w istocie nie dysponował wskazaniem skarżącego, jakich konkretnie podmiotów i jakiego konkretnie przedmiotu żądanie S. dotyczy. W takim stanie rzeczy dokonanie powyższej oceny było niemożliwe i przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę zarzutów co do wadliwości ustaleń organu w zakresie braku przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Nie odniósł się również do rozważań zawartych w odpowiedzi na skargę co do możliwości zagrożenia interesów uczestników funduszy w przypadku dopuszczenia skarżącego do postępowania przed Komisją z powołaniem przez organ art. 280 ust. 2 i 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Ocenie Sądu podlega bowiem zaskarżone postanowienie, którego uzasadnienie do wskazanych wyżej okoliczności się nie odwołuje. W świetle powyższego Sąd uznając, iż naruszenie procedury administracyjnej (tj. wskazanych przepisów k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lic c p.p.s.a., a w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a.