II SA/Ke 741/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Referent stażysta Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006r. sprawy ze skargi K. Spółki Jawnej, J. D., B. Ł., S. Spółki Jawnej A. P. i A. A. na uchwałę Zarząd Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w paragrafie 2 wydana została z naruszeniem prawa, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili jego uprawomocnienia, IV. zasądza od Zarządu powiatu na rzecz K. Spółki Jawnej , J. D., B. Ł., S. Spółki Jawnej, A. P. i A. A. kwoty po 348 (trzysta czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Zarząd Powiatu, na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 wrze4śnia 2001 r. Prawo farmaceutyczne, po uzyskaniu pozytywnej opinii Burmistrzów i Wójtów z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego, ustalił w § 1: 1. minimalny czas pracy aptek w mieście O. i O. - w dni robocze w godzinach od 8.00 do 19.00, - w soboty w godzinach 8.00 do 13.00 2. w pozostałych miejscowościach powiatu - w dni robocze w godzinach od 8.00 do 15.00 - w soboty w godzinach od 8.00 do 13.00. Ponadto w § 2 wprowadził tygodniowe dyżury w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne wolne dni od pracy, pełnione kolejno i oddzielnie przez apteki w O. oraz O. Zobowiązano także kierowników aptek w mieście O. i O. do umieszczenia w widocznym miejscu informacji oświetlonej w porze nocnej dotyczącej adresu apteki pełniącej dyżur. W uzasadnieniu do projektu uchwały podniesiono, że zostaje ona podjęta na wniosek Okręgowej Izby Aptekarskiej, powołano treść art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego i podniesiono, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej. Skargę od tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. spółka jawna, J. D., B. Ł., S. spółka jawna, A. P. oraz A. A. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne oraz art. 2, 20, 31, 47, 64 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 i 68 ust. 1 Konstytucji RP, jak również naruszenie przepisu art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podnieśli, że ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych Zarząd Powiatu nie dostosował go do potrzeb ludności i rzeczywistych potrzeb w tym zakresie nie ustalił. Oparł się bowiem jedynie na opiniach ośmiu wójtów i burmistrzów oraz pismach dwóch mieszkańców powiatu. Ponadto zaskarżona uchwała wprowadziła nieprzewidziane przez ustawę i nieprecyzyjne pojecie "tygodniowych dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy" uniemożliwiające zastosowanie się do tego postanowienia. Takiej legislacji brak wymaganej precyzyjności i jasności sformułowań wymaganej od aktu prawnego jakim niewątpliwie jest zaskarżana uchwała. Nie wiadomo, jak miałby wyglądać rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w te dni, ani co to znaczy "tygodniowy dyżur". Tym samym uchwała narusza prawo i nie nadaje się do wykonania. Ponadto w ocenie skarżących zaskarżony akt podjęty został bez opinii właściwego organu samorządu aptekarskiego, co pozostaje w sprzeczności z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Stosownie bowiem do zapisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, organem właściwym do wydania opinii w sprawie rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych jest okręgowa rada aptekarska i nie może w tych kompetencjach zastąpić jej prezydium rady – jak ma to miejsce w sprawie. Zarzucając naruszenie art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej skarżący podnieśli, że pominięto uzasadnione interesy przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie powiatu opatowskiego, w tym także ich udział w toku postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały. Obowiązkiem Zarządu Powiatu - stosownie do zapisów art. 2, 20 i 31 ust. 2 Konstytucji było umożliwienie właścicielom aptek wypowiedzenie się co do proponowanego rozkładu godzin pracy aptek oraz zapoznanie z faktycznymi możliwościami właścicieli co do realizacji przedmiotowej uchwały. Naruszenie prawa w tym zakresie wiąże się bezpośrednio z naruszeniem postanowień Konstytucji RP odnoszących się do praw i wolności osobistych, socjalnych i ekonomicznych, polegającym na zastosowaniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego – w stosunku do jego uciążliwości dla właścicieli aptek oraz do chronionej wartości nadrzędnej, którą jest umożliwienie dostępu do leków i materiałów medycznych - sposobu zapewnienia dostępności do leków i materiałów medycznych. Skarżący podnieśli dodatkowo, że uchwała celem jej wykonania wymaga – zwłaszcza w aptekach jednoosobowych - pracy magistra farmacji ponad dopuszczalne normy i granice wytrzymałości zdrowotnej. Ponadto, w sposób niedozwolony uchwała narusza prawa skarżących do ochrony życia rodzinnego, albowiem uchwałodawca nie uwzględnił takich okoliczności jak konieczność opieki nad dziećmi, chorymi lub starszymi członkami rodziny. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Prawo farmaceutyczne nie precyzuje w jakiej formie mają być pozyskane informacje od społeczności lokalnej na temat czasu pracy aptek i w tej sytuacji wydaje się logiczne, że opinie wójtów i burmistrzów – czego wymaga art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego – były wystarczające. Ponadto intencją Zarządu nie było, aby jedna z aptek pełniła tygodniowy dyżur, lecz aby dyżury takie były zapewnione przez cały tydzień, przy swobodnym uzgodnieniu dokonanym przez poszczególnych właścicieli aptek. Uzgodnień tych nikt by nie kwestionował, jeżeli dyżury byłyby rzeczywiście pełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w dużej mierze zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały podnieść należy, że rację mają skarżący zarzucając jej w szczególności brak precyzji, niemożność wykonania i sprzeczność z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( Dz.U. 04.53.533 ze zm.), przy czym zasadność tego zarzutu odnieść należy jedynie do uregulowania zawartego w § 2 aktu. Stosownie do powołanego przepisu, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie zaś z zapisem zawartym w ust. 2, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala zarząd powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Skoro stosownie do przytoczonej regulacji ustawowej, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustala organ uchwałodawczy powiatu, to oznacza, że nie może on kompetencji w tym zakresie przenieść na właścicieli aptek, których rozkład ma dotyczyć – bo takie właśnie rozumowanie organu zaprezentowane zostało w odpowiedzi na skargę. O ile uregulowanie zawarte w § 1 uchwały odpowiada regulacji ustawowej, jest jasne, zrozumiałe i trudno mu zarzucić naruszenie prawa, to waloru takiego nie można przypisać treści zawartej w § 2. Wprowadza on nieokreślone "dyżury tygodniowe", a zawarte w nim sformułowanie "pełnione kolejno i oddzielnie przez apteki w O. i O.", uchybia podstawowym zasadom techniki legislacyjnej, zgodnie z którymi prawo - zwłaszcza nakładające obowiązki na określone podmioty – nie może nasuwać żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem z zaskarżonego aktu nie wynika, co uchwałodawca rozumiał wprowadzając tygodniowe dyżury ( literalna wykładnia wskazuje na to, że dyżur taki ma polegać na pracy jednej z aptek non-stop przez 7 dni w tygodniu – co jednak, jak widać z odpowiedzi na skargę, nie było intencją organu ), a przede wszystkim jak widział realizację zapisu, iż dyżury te mają być pełnione "kolejno i oddzielnie przez apteki w Opatowie i Ożarowie". Uchwała w tym zakresie narusza art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego głównie z uwagi na fakt, że nie ustala rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedziele, święta i dni wolne od pracy – jak przepis ten nakazuje - a więc nie określa godzin w jakich konkretne apteki miałyby w tym czasie pracować. Oczywiście rację mają skarżący, że przy ustalaniu takiego rozkładu niezbędna jest konsultacja z właścicielami poszczególnych aptek ogólnodostępnych celem wyjaśnienia możliwości realizacji przez daną placówkę dostępności do leków i materiałów medycznych przez 24 godziny na dobę. Dotyczy to w szczególności aptek jednoosobowych lub takich, gdzie zatrudniony jest tylko jeden farmaceuta. Uchwałodawca ustalając rozkład godzin pracy aptek, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, nie może przecież pominąć innych regulacji zawartych w ustawie, chociażby tej, że w godzinach czynności aptek powinien być w niej obecny farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki ( art. 92). Szczegółowe odniesienie się do tej kwestii, a tym samym do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi, należy jednak uznać za przedwczesne, skoro – jak powiedziono już wyżej - regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały jest na tyle nieprecyzyjna, że nie można z niej wywieźć w jakim czasie i które apteki miałyby zapewnić dostępność świadczeń w porach nocnych i w dni wolne od pracy. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący braku w przedmiotowym przypadku wymaganej przez ustawę konsultacji z samorządem aptekarskim, to nie jest on zasadny. Samorząd zawodu aptekarskiego pełnią zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich ( Dz.U.03.9.108 ze zm.), Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie. Jednym z organów tej ostatniej jest okręgowa rada aptekarska, która wybiera spośród swoich członków prezydium działające w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą ( art. 24 pkt 2 i art. 28 ustawy o izbach aptekarskich ). Skoro wolą organu samorządu zawodu aptekarskiego –Okręgowej Rady Aptekarskiej było, aby w jej imieniu Prezydium opiniowało rozkłady godzin pracy aptek ogólnodostępnych i wola ta wyrażona została w przewidziany ustawowo sposób, tj. poprzez podjęcie uchwały ( nr [...] z dnia [...]), nie ma podstaw aby przyjąć za skarżącymi jakiekolwiek naruszenie prawa w tym zakresie. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej opiniując pozytywnie "rozkład godzin pracy oraz harmonogram dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu na rok 2005", działało zatem w zgodzie z prawem, a wyrażone w ten sposób stanowisko odpowiada wymogom art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego co do konieczności zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W okolicznościach sprawy bez odpowiedzi pozostaje jednak pytanie, jaki "harmonogram dyżurów całodobowych" zaopiniowało pozytywnie Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej uchwałą nr [...] z dnia[...]., skoro zaskarżona uchwała takowego nie zawiera. Jeśli chodzi o rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawarty w § 1 zaskarżonej uchwały, to nie można mu zarzucić naruszenia prawa. W szczególności, odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą. O. i O. to najważniejsze ośrodki powiatu i z pewnością ustalenie w tych miastach godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dni robocze i soboty w godzinach określonych uchwałą, odpowiada potrzebom ludności. Konieczność zapewnienia mieszkańcom dostępu do apteki w tym czasie jest oczywista i nie wymaga szerszych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w § 2 wydana została z naruszeniem prawa w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. 01.142.1592 ze zm.). W pozostałej części skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto o art. 152, zaś w pkt III o art. 200 w zw. z art. 202 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.