II SA/Go 597/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Anny R. i Leona R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: I. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 20 poz. 2016 ze zm./ oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/ są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP?. II. zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie określone w pkt 1. Decyzją z dnia 6 stycznia 2004 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ oraz art. 104 Kpa nakazał Annie i Leonowi R. rozbiórkę ganku wejściowego o wymiarach 1,78 m x 1,83 m na działkach nr 744/4 i 742 przy ul. K. 27 w miejscowości S.-K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowy ganek wejściowy został wybudowany w 2003 r. przez Annę i Leona R., bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę co narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji podał, iż Anna i Leon R. pomimo zobowiązania, nie dostarczyli dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało orzec rozbiórkę obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Anna i Leon R. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 lutego 2004 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy dobudowany samowolnie ganek narusza granice działki sąsiedniej stanowiącej drogę. Organ II instancji stwierdził, że w przypadku gdy dla terenu inwestycji nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany będzie do przedłożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinni zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, określając termin z uwzględnieniem okoliczności, że procedura ustalenia warunków zabudowy w takiej sytuacji jest długotrwała. Decyzją z dnia 21 lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) ponownie nakazał Annie i Leonowi R. rozbiórkę przedmiotowego ganku wejściowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Anna i Leon R. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostali zobowiązani do dostarczenia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Wyżej wskazane osoby nie wykonały w całości nałożonych obowiązków, w szczególności nie dostarczyły ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ I Instancji na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego ganku. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Annę i Leona R. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 kwietnia 2005 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Annę i Leona R. do sądu administracyjnego. Skarżący wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia organów administracji, podnosząc w szczególności okoliczność, że przedmiotowy ganek stanowi jedyne wejście do ich mieszkania. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prawną. I. Zagadnienie prawne stanowiące asumpt do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest związane z wątpliwościami dotyczącymi zgodności z konstytucją części regulacji prawnej związanej z procedurą legalizacji tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm. - dalej zwanej pr. bud./ właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawo budowlane wprowadził przesłanki, których spełnienie przez inwestora umożliwia legalizację samowoli budowlanej tj. wskazuje sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 ma następującą treść: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Art. 48 ust. 3 stanowi zaś: W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 /ust. 4 art. 48/. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona /ust. 5 art. 48/. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych powyżej przepisach ustawowych stanowi niewątpliwie dążenie ustawodawcy do umożliwienia odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza właściwych przepisów i interesu publicznego. Wątpliwości odnośnie zgodności z przepisami konstytucyjnymi /art. 2, art. 32 ust. 1/ przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane dotyczą sytuacji, gdy inwestor, który naruszył dyspozycję art. 28 ust. 1 Prawo budowlane rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" Prawo budowlane dla uzyskania legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest przedstawienie przez inwestora ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższą normę prawną należy rozpatrywać w kontekście postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm./. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zatem, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor w celu legalizacji samowoli budowlanej musi dysponować ostateczną - w dniu wszczęcia postępowania - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez wszczęcie postępowania należy rozumieć działanie zmierzające do zastosowania przez właściwy organ sankcji określonej w art. 48 ust. 1 Prawo budowlane z tym jednak zastrzeżeniem, że przed podjęciem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ zobowiązany jest do sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację samowoli budowlanej. W świetle praktyki orzeczniczej i zasad doświadczenia życiowego uprawniony jest wniosek, iż w większości przypadków inwestorzy nie będą dysponowali decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym ostateczną w dniu wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawo budowlane, co w konsekwencji uniemożliwi im legalizację samowoli budowlanej. W zupełnie diametralnej sytuacji prawnej znajduje się natomiast inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku sprawca samowoli budowlanej będzie miał potencjalną możliwość uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu takie zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów dopuszczających się samowoli budowlanej, w zależności od tego, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, iż adresatami regulacji w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej są wszystkie podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez. wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się wskazaną powyżej cechą istotną /relewantną/ z punktu widzenia normy prawnej, winne być przez ustawodawcę traktowane w sposób jednakowy. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy /kategorii/. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną /relewantną/ powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna /uzasadnienie wyroku TK z dnia 28 maja 2002 r., P 10/01 - OTK ZU 2002 poz. 35, orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r., U. 7/87 - OTK 1988 str. 14 i orzeczenia późniejsze/. Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie /orzeczenie z 28 listopada 1995 r., K 17/95 - OTK 1995 cz. II str. 182/. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 1996 r. K 10/96 - OTK ZU 1996 poz. 33 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów,' w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc-miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem, dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. "Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione" /K. 17/95, op. cit., str. 183/. Innymi słowy, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą mieć: - po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium /orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., K 3/94 - OTK 1994 cz. II str. 141/; - po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; - po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych /np. orzeczenie z 23 października 1995 r., K. 4/95 - OTK 1995 cz. II str. 93/. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej /art. 1 przepisów konstytucyjnych/. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szansę uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację /uprzywilejowanie/, jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zdaniem Sądu wprowadzone przez ustawodawcę zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, którzy charakteryzują się istotną wspólną cechą tj. dopuścili się samowoli budowlanej i dążą do jej zalegalizowania, nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią tej instytucji. Zważyć bowiem należy, iż inwestor nie ma żadnego wpływu na fakt, czy na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. W tym kontekście warto zauważyć, że taka sytuacja ma miejsce dosyć często, gdyż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W opinii Sądu takie zróżnicowanie położenia prawnego inwestorów, zdeterminowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi nie pozostają w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej jak i równości wobec prawa. Ustawodawca w istotny sposób pogorszył sytuację prawną inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu trudno znaleźć przekonujące argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem legislacyjnym, co podważa zasadę racjonalnego działania pracodawcy. Wprowadzenie wymogu posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym w chwili wszczęcia postępowania, stwarza jedynie "iluzoryczną" szansę legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy legalizacji samowoli budowlanej nie stoi na przeszkodzie interes publiczny, takie unormowanie godzi w sam rdzeń tej instytucji. Zdaniem Sądu naruszenie zasady równości wobec prawa w omawianej sytuacji uwidacznia się wyraźnie w przypadku porównania sytuacji inwestora w postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, z inwestorem który występuje z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku obowiązywania planu miejscowego inwestor musi wykazać zgodność inwestycji z tym planem. W przypadku braku planu inwestor musi się legitymować decyzją o warunkach zabudowy, która stwierdza zgodność zamierzenia z przepisami szczególnymi. W konsekwencji oznacza to, iż zarówno w przypadku obowiązywania planu miejscowego jak i jego braku możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Analogiczna sytuacja winna mieć miejsce w przypadku legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 48 ust. 2 Prawo budowlane należy wywieść, że istotnym dla legalizacji samowoli budowlanej jest to, aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie powinien mieć natomiast decydującego znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że inwestor realizujący budowę na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania ma możliwość legalizacji, gdy dopiero w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej uzyska zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sformułowanie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane wyklucza możliwość uzyskania wymaganego zaświadczenia, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Innymi słowy, w świetle omawianej regulacji możliwość legalizacji dotyczy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tylko tych inwestorów, którzy realizowali budowę posiadając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ale bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W praktyce takie sytuacje występują rzadko, a zasadniczo procedura legalizacji dotyczy sprawców samowoli budowlanych, którzy nie posiadają żadnej z omawianych decyzji. W ocenie Sądu również ta ostatnia kategoria inwestorów powinna mieć stworzoną możliwość legalizacji samowoli budowlanej, o ile wybudowane przez nich obiekty budowlane /lub jego części będące w budowie/ mogą być doprowadzone do pełnej zgodności z przepisami prawa, a w szczególności zgodne są z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając cele przepisu art. 48 Prawo budowlane, dopuszczającego odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, decydującym w procesie legalizacji powinno być udowodnienie w- toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, że samowolnie wybudowany obiekt swym istnieniem nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego regulacja prawna w omawianym zakresie powinna przewidywać dla inwestorów porównywalne środki prawne służące wykazaniu zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu zróżnicowań wynikających z tego czy na danym terenie obowiązuje, bądź nie obowiązuje plan miejscowy. Nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej jest zatem sytuacja, że organ nadzoru budowlanego - tak jak w rozpatrywanej sprawie - orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego mimo, że inwestorzy uzyskali w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przyjąć, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna zawarta w art. 48 Prawo budowlane jest dla pewnej grupy inwestorów nadmiernie surowa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. wprowadził mechanizmy mające służyć złagodzeniu przepisów odnoszących się do samowoli budowlanych. Natomiast nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dostosowała treść art. 48 w ten sposób, aby uwzględnione były przypadki samowoli budowlanych istniejących na terenach, na których brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, celem wprowadzenia tych zmian w Prawie budowlanym było /według uzasadnienia projektu/ "umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów" /por. Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, E. Radziszewski, LexisNexis, Warszawa 2006., str. 159/. Sytuacja prawna w jakiej znaleźli się tacy inwestorzy, jak strony w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z ratio legis instytucji uregulowanej art. 48 prawa budowlanego. W ocenie Sądu cel regulacji dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej można również osiągnąć, gdy dopuści się możliwość, aby inwestorzy posiadający obiekty budowlane na terenie, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy, mogli w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 złożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /z pominięciem wymogu, aby decyzja była ostateczna w dniu wszczęcia postępowania/. II. Zdaniem Sądu zachodzą również poważne wątpliwości co do zgodności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/ w części dotyczącej stosowania do postępowań - dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 /od słowa "albo"/ w brzmieniu nadanym cyt. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski. Przepisy o legalizacji samowoli budowlanej zostały wprowadzone do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 2003 nr 80 poz. 718/ i weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 48 Prawo budowlane posiadał następującą treść: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Na podstawie art. 1 pkt 18 lit. "a" ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/, art. 48 prawa budowlanego z dniem 31 maja 2004 r. otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie ze zmienionym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu musi być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania. Przez wszczęcie postępowania należy rozumieć działanie zmierzające do zastosowania przez właściwy organ sankcji określonej w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego z tym jednak zastrzeżeniem, że przed podjęciem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ zobowiązany jest do sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Wskazane w ust. 2-4 cyt. przepisu sytuacje nie dotyczą, postępowań dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i ściśle z nim związanych postępowań w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji oznacza to, iż ustawodawca regulując zagadnienia prawa intertemporalnego także we wskazanym powyżej zakresie posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują: - rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej, - przy retroakcji niewłaściwej /zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja/ Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" orzeczenie z 2 marca 1993 r., K 9/92 - OTK 1993 cz. I poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K 5/96 - OTK ZU 1996 nr 4 poz. 30, - kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Stanowisko TK oznacza, że obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki /stosunki w toku/ może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki /wyrok z 13 marca 2000 r., K 1/99 - OTK ZU 2000 nr 2 poz. 59, podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999 r., K 3/99 - OTK ZU 1999 nr 4 poz. 73 i z 22 czerwca 1999 r., K 5/99 - OTK ZU 1999 nr 5 poz. 100/. Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania /retrospektywności/. Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia /analizy/, czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji /uzasadnienie wyroku TK z 9 czerwca 2003 r., SK 12/03 - OTK-A 2003 nr 6 poz. 51/. Mając na uwadze powyższe stanowisko, w ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/ z zasadami sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa. W szczególności chodzi o takie zasady konstytucyjne interpretowane z zasady państwa prawnego, jak zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Punktem wyjścia dla rozważań w tym zakresie musi być stwierdzenie, iż dokonanie zmiany art. 48 prawa budowlanego w zakresie legalizacji samowoli budowlanej dla części inwestorów są niekorzystne. Jak trafnie bowiem zauważono w literaturze "obie zmiany art. 48 ust. 3 prawa budowlanego osłabiają - w stosunku do poprzedniego brzmienia przepisów - pozycję prawną inwestora starającego się o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Dotychczas inwestor realizujący obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę na obszarze, dla którego nie został sporządzony miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego, mógł uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz po przedstawieniu wymaganych dokumentów m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie musiała być przy tym decyzją ostateczną. Obecnie wymagane jest 1/ posiadanie decyzji ostatecznej oraz 2/ zaświadczenia o zgodności obiektu z jej ustaleniami. Decyzję wydają organy określone w art. 60 ust. 3 oraz 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w zależności od położenia obiektu: wójt, burmistrz /prezydent miasta/, dyrektor właściwego urzędu morskiego oraz wojewoda. Zaświadczenie kompetentny jest za to wydać wójt, burmistrz /prezydent miasta/ /art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego/. Wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami decyzji może nastąpić zresztą wyłącznie wówczas, gdy decyzja została wydana przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie prac budowlanych /czyli wówczas, gdy inwestor prowadził budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez decyzji o pozwoleniu na budowę/, W przypadku, gdy taka decyzja nie została wydana, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej /por. Z. Cieślik, Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Lex 2005/. W ocenie Sądu wprowadzenie do omawianego przepisu samego warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może budzić zastrzeżeń, gdyż stanowi wyraz stanowiska wypracowanego w orzecznictwie i doktrynie na gruncie poprzedniego stanu prawnego /por. J. Siegień, Komentarz, Prawo budowlane, 4 wyd. CH Beck, Warszawa 2003, str. 238, B. Bodziony, P. Gniadzik, Komentarz, Prawo budowlane, ODIS Warszawa Jaktorów 2004/. Należy zatem stwierdzić, iż po wprowadzeniu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, także ta część inwestorów która popełniła samowolę budowlaną na terenie, na którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego mogła zasadnie spodziewać się, iż po spełnieniu określonych warunków w tym poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, uzyska decyzję legalizującą bezprawnie rozpoczętą budowę. Ustawodawca wprowadził natomiast niekorzystną zmianę w tym zakresie poprzez wprowadzenie wymogu złożenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w chwili wszczęcia postępowania. W efekcie prawodawca stosując technikę intertemporalną w postaci bezpośredniego działania nowej ustawy, pozbawił tę grupę inwestorów możliwości spełnienia jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających usankcjonowanie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie ustawodawcy - w ocenie Sądu - w zakresie w jakim dotyczy inwestorów dopuszczających się samowoli budowlanej na obszarze, dla którego nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego istotnie osłabiło ich zaufanie do prawa, co w szczególności odnosi się do tych inwestorów, którzy wszczęli postępowanie zmierzające do legalizacji budowy i mogli oczekiwać, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu pozwoli na legalizację samowoli budowlanej. Uprawniona wydaje się zatem teza, że prawo nie tylko zostało zmienione w sposób niekorzystny podczas trwania stosunków powstałych na podstawie poprzednio obowiązującego przepisu, ale też nowy wymóg /dysponowanie ostateczną decyzją w chwili wszczęcia postępowania/ może być oceniony, jako nie znajdujący dostatecznego uzasadnienia w wartościach mających zakotwiczenie w konstytucji np. w ochronie ważnego interesu publicznego. W opinii Sądu u podstaw motywów nowelizacji art. 48 prawa budowlanego trudno dopatrzeć się na tyle istotnego interesu publicznego, który racjonalnie uzasadniałby wprowadzenie omawianej powyżej zmiany. Zdaniem Sądu wejście w życie niekorzystnych zmian po upływie 30 od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, nie może być także uznane za odpowiedni /wystarczający/ okres dostosowawczy, umożliwiający inwestorom złożenie wszystkich wymaganych dokumentów dla legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianych w dotychczasowej regulacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która nie musiała być ostateczna w chwili wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W konkluzji w ocenie Sądu przepis intertemporalny art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 93 poz. 888/ w części dotyczącej stosowania do postępowań - dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę -wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 /od słowa "albo"/ w brzmieniu nadanym cyt. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., w istotny sposób narusza zasadę zaufania obywateli do prawa i w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji/. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.