I SA/Wa 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku M. F. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty położone w B. zajęte pod poszerzenie drogi gminnej. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2005 r. J. F. - pełnomocnik swej matki M. F. wystąpił o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa pasa gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z ww. wniosku do czasu wydania decyzji o przejściu własności drogi na rzecz Gminy B. przez Wojewodę [...] w oparciu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Jednocześnie wezwał wnioskodawcę M. F. do wykazania utraty własności nieruchomości lub jej części na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez okazanie stosownej decyzji Wojewody [...] wydanej w oparciu o art. 73 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż warunkiem wszczęcia postępowania odszkodowawczego oprócz złożenia wniosku jest wydanie decyzji o przejściu własności drogi na rzecz Gminy B., zaś do czasu otrzymania prawomocnej decyzji Wojewody postępowanie w sprawie zależy zawiesić. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik M. F. zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez pominięcie postanowień ustawy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7, 8 i 9 oraz 124 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, a także nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierowano się przy wydaniu orzeczenia. Z tych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że po zapoznaniu się z aktami sprawy i zarzutami odwołania nie dostrzegł naruszenia przez Starostę [...] przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Złożenie przez stronę wniosku w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy nie jest wystarczające do jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca winien wykazać, że utracił własność na podstawie powołanego art. 73 ust. 3 ustawy, co będzie mógł uczynić dopiero po otrzymaniu jako strona stosownej decyzji wojewody z klauzulą ostateczną. Wydanie przez Wojewodę decyzji, mającej charakter dowodu wyłącznego, świadczącego o przejściu prawa własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, warunkuje rozpoznanie wniosku o odszkodowanie. Wobec braku ostatecznej decyzji wojewody, wniosek o odszkodowanie nie mógł być rozpatrzony. Z tych względów stało się konieczne zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 k.p.a., bowiem kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 powołanej ustawy jest w sprawie o odszkodowanie zagadnieniem wstępnym. J. F. pełnomocnik M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Wojewody [...] domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i jego zmiany lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że postanowienie Wojewody [...] nie znajdowało potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Organ orzekający prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a. ograniczając się do formalistycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego dowodem jest sama treść uzasadnienia postanowienia. Stosownie do treści art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie, na które przysługuje zażalenie lub skarga, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ I instancji nie uzasadnił merytorycznie wydanego postanowienia, ograniczając się jedynie do lakonicznego przytoczenia treści przepisów prawa. Wskutek tego, stronie nie były znane rzeczywiste motywy, dla których organ I instancji odmówił jej argumentom wiarygodności. Zdaniem strony skarżącej, prawomocna i ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powinna być wydana jedynie w sytuacji złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej. Wynika to bezpośrednio z brzmienia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tymczasem w sprawie niniejszej powinien mieć zastosowanie tylko art. 73 ust. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o przejściu z mocy prawa własności za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy należy rozumieć jako nakładający na gminy władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne, obowiązek wypłaty odszkodowania. Ponieważ własność gruntu objętego wnioskiem odszkodowawczym już przeszła z mocy prawa na gminę, to zaistniały przesłanki do wypłacenia na rzecz skarżącej odszkodowania bez względu na to, czy istnieje ostateczna decyzja wojewody, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w brzemieniu: "1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Uzyskanie odszkodowania według wskazanych reguł może nastąpić po spełnieniu dyspozycji przepisu wskazanego w ust. 1 i 3 art. 73. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/00 (publik. OSNC 2003/9/120) zawarł tezę, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 ustawy ...), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. W związku z powyższym, trzeba zgodzić się z organami obu instancji, że ustalenie i wypłata odszkodowania za grunt, który - na zasadzie przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy - stał się własnością gminy, wymaga uprzedniego wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wyliczone obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem administracji publicznej lub sądem. W niniejszej sprawie wskazane przesłanki zaistniały, bowiem postępowanie o ustalenie odszkodowania i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną prowadzą dwa różne organy administracji publicznej. Uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina), a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowią niewątpliwie wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę wnioskowanego odszkodowania. Z materiału dokumentacyjnego sprawy jednoznacznie wynika, że Wojewoda [...] nie wydał decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę B. gruntu stanowiącego własność skarżącej, a dopiero ta decyzja stanowić będzie podstawę do kontynuowania postępowania o ustalenie odszkodowania. Zawieszenie postępowania jest zatem zasadne. Wydanie przez wojewodę decyzji będzie stanowiło podstawę podjęcia zawieszonego postępowania o odszkodowanie. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego i proceduralnego oraz w sposób dostatecznie wyczerpujący zostało uzasadnione. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.