III SA/Wa 61/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Województwa O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę 5.600 zł (pięć tysięcy sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 61/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], którą wojewoda na podstawie art. 93a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.f.p., nakazał Województwu O. zwrot do budżetu państwa całości dotacji w wysokości 141 100,00 zł, przyznanej na podstawie umowy w celu dofinansowania z budżetu państwa zadania pod nazwą "Lokalne ożywienie gospodarcze - zrób to sam - znajdź pracę lub załóż własną firmę", ujętego w Kontrakcie dla Województwa O. na rok 2004, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zawartej pomiędzy Zarządem Województwa O. a Stowarzyszeniem Bezpieczny Bezrobotny, zmienionej aneksem nr [...] z [...] grudnia 2004 r. Zarząd Województwa O. przyjął do realizacji w ramach Kontraktu dla Województwa O. na rok 2004 zadanie pod nazwą "Lokalne ożywienie gospodarcze - zrób to sam - znajdź pracę lub załóż własną firmę", które miało być realizowane przez Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny. W dniu [...] września Wojewoda O. Zawarł z Samorządem Województwa O. umowę wykonawczą nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków budżetu wymienionego zadania. Umowa ta została zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W umowie wykonawczej Wojewoda zobowiązał się do przekazania Samorządowi Województwa O. dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie wymienionego zadania w kwocie 141 100,00 zł natomiast Zarząd Województwa O. zobowiązał się przekazać na realizację tego zadania również kwotę 141 100,00 zł. Wymieniona kwota dotacji została przekazana przez Wojewodę na konto Urzędu Marszałkowskiego w dniu 23 grudnia 2005 r. Dalej organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że w dniach od 2 do 4 lutego 2005 r. Biuro Zarządzania Funduszami Europejskimi O. Urzędu Wojewódzkiego przeprowadziło w Urzędzie Marszałkowskim Województwa O. doraźną kontrolę problemową w zakresie realizacji zadania "Lokalne ożywienie gospodarcze - zrób to sam - znajdź pracę lub załóż własną firmę" realizowanego przez Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z dnia [...] marca 2005 r., który doręczono Wicemarszałkowi Województwa O. w dniu 7 kwietnia 2005 r. Z treści tego protokołu wynikało, że Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny wykorzystało otrzymaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Skontrolowany podmiot w celu wykazania że dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem przy piśmie z dnia 5 maja 2005 r. złożył dodatkowe dokumenty w sprawie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że całość realizowanego zadania pod nazwą "Lokalne ożywienie gospodarcze - zrób to sam - znajdź pracę lub załóż własną firmę" została wykonana w sposób niezgodny z postanowieniami umowy nr [...] zawartej w dniu [...] września oraz, że żaden z określonych w tej umowy celów zadania nie został osiągnięty w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. Z uwagi na te ustalenia organ orzekł o obowiązku zwrotu przez Województwo O. całości otrzymanej dotacji wraz z odsetkami. Od decyzji organu pierwszej instancji Województwo O. wniosło odwołanie do Ministra Finansów. W odwołaniu Województwo O. podnosiło, że Kontrakt dla Województw O. na rok 2004 został podpisany w oparciu o ustawę z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550). Z treści kontraktu wynika, że do podmiotów realizujących zadania przewidziane w kontrakcie zaliczają się: - samorządy województw - samorządy powiatów - samorządy gmin - regionalne i lokalne instytucje publiczne oraz działające nie dla zysku instytucje i organizacje pozarządowe i społeczne wspierające w ramach swej działalności statutowej rozwój społeczno-gospodarczy. Z treści § 8 załącznika nr 5 do kontraktu wynika, że za realizację zadania odpowiedzialny jest podmiot uprawniony, któremu Samorząd Województwa na podstawie umowy, jako określony w § 12 ust. 1 - 3 kontraktu pośrednik przekazuje środki publiczne na realizację zadania. Dalej Województwo O. podnosiło, że z treści umowy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wynika, że podmiotem realizującym zadanie którego dotyczy niniejsza sprawa jest Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny. Z tych względów samorząd twierdził, że decyzja powinna zostać skierowana do wymienionego stowarzyszenia jako podmiotu otrzymującego dotację na realizację zadania przewidzianego w kontrakcie. Stanowisko to zdaniem odwołującego się znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r. III SA 300/02, opubl. W ONSA 2003/3/96. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 93 u.f.p., gdy to nie jednostka która otrzymała dotację z budżetu państwa wykorzystała ją niezgodnie z przeznaczeniem, ale gdy takie wykorzystanie dotacji nastąpiło niezależnie od woli tej jednostki. Województwo O. podnosiło w odwołaniu, że w sposób prawidłowy przyznało dotację której dotyczyła decyzja organu pierwszej instancji i sposób przydzielenia tej dotacji nie został przez organ zakwestionowany. Z tych względów Województwu O. nie można było przypisać wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ wydatkowanie takie nastąpiło niezależnie od jego woli. Województwo O. wskazywało, że w postępowaniu doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż w toczącym się postępowaniu administracyjnym organ pominął Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny, które w ocenie odwołującego się było stroną tego postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że stroną postępowania w niniejszej sprawie było Województwo O., gdyż to Województwo O. otrzymało dotację z budżetu państwa a Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny było jedynie podmiotem, któremu województwo powierzyło realizację zadania na które przyznano mu dotację. Minister stwierdził, że Województwo O. na podstawie art. 129a u.f.p. może dochodzić zwrotu dotacji, której dotyczy decyzja organu pierwszej instancji od wymienionego stowarzyszenia. Minister wskazywał, że podstawą przyznania Województwu O. dotacji, której dotyczy decyzja była umowa z dnia [...] września 2004 r., której stronami byli Wojewoda O. oraz Województwo O. Dotacja została przekazana na rachunek Urzędu Marszałkowskiego na wniosek Samorządu Województwa O. Kontrakt oraz umowy z dnia [...] lipca 2004 r. zwierały zapisy na podstawie których Województwo O. mogło kontrolować sposób wykorzystania dotacji przez wymienione stowarzyszenie. Na decyzję Ministra Finansów Województwo O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze strona skarżąca w stosunku do zaskarżonej decyzji podniosła te same zarzuty co w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo strona skarżąca podnosiła, że Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do zarzutu odwołania, że stroną postępowania w niniejszej sprawie powinno być wyłącznie Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny. Organ w odpowiedzi na skargę zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że strona skarżąca w skardze niezasadnie twierdzi, że nie powinna być stroną postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Zgodnie z treścią przepisu art. 67 ust. 4 u.f.p. częściami budżetu państwa dysponują kierownicy organów wymienionych w art. 83 ust. 2 a dla sądownictwa powszechnego Minister Sprawiedliwości, właściwi ministrowie, przewodniczący określonych w odrębnych ustawach komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 3 pkt 1, zwani dalej "dysponentami części budżetowej". Z treści przepisów art. 88 ust. 1 i 2 u.f.p. wynika, że dysponent części budżetu jest podmiotem, który przyznaje uprawnionym podmiotom dotacje z budżetu. Dysponent wykonuje również uprawnienia określone w art. 93a ust. 1 u.f.p. - orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego dofinansowanie dla jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w ust. 1, przekazywane jest tym jednostkom przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych za pośrednictwem wojewodów w terminach i na zasadach określonych w kontrakcie. Z treści tego przepisu oraz ze wskazania w przepisie art. 67 ust. 4 u.f.p. wojewodów jako dysponentów części budżetu należy wnioskować, że wojewoda jest dysponentem części budżetu przeznaczonej na finansowanie zadań określonych w kontraktach dla województw. Świadczy o tym również fakt, że wojewoda dokonuje ostatecznego przydzielenia dotacji jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań zakreślonych w kontrakcie wojewódzkim. Dotacja, której dotyczy zaskarżona decyzja została udzielona przez wojewodę działającego jako dysponent części budżetu. Udzielenie dotacji w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie umowy, której stornami byli Wojewoda O. i Województwo O. Na mocy tej umowy powołany został stosunek prawny, którego stronami były wymienione podmioty, konsekwencją tego było również to, że stroną postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 93a ust. 1 u.f.p. był podmiot któremu dysponent udzielił dotacji to jest Województwo O. Z treści powołanego przepisu oraz przepisów art. 93 u.f.p. wynika, że adresatem decyzji o obowiązku zwrotu dotacji może być wyłącznie podmiot, któremu dysponent przydzielił dotację. Strona skarżąca podnosiła , że stroną postępowania w niniejszej sprawie powinno być Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny, jednakże z treści umowy wykonawczej z dnia [...] września 2004 r. nr [...], wynika że podmiotem, który od Wojewody otrzymał dotację było Województwo O., a zatem to ten podmiot był stroną postępowania w niniejszej sprawie. Zarzut strony skarżącej byłby zasadny, gdyby Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny otrzymało dotację bezpośrednio od dysponenta części budżetu na podstawie art. 70 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem jednostki niezaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Jednakże omawiany zarzut po części był zasadny, gdyż w ocenie składu orzekającego organ na podstawie art. 28 k.p.a. obowiązany był uznać Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny obok Województwa O. za stronę postępowania. Zgodnie z treścią powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54, stwierdził że interes prawny osoby będącej stroną postępowania administracyjnego, może wynikać również z norm prawa cywilnego, jeżeli wynik postępowania administracyjnego może mieć wpływ na korzystanie przez tę osobę z jej uprawnień cywilnoprawnych (por w tym zakresie również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 11). Pogląd ten jest aprobowany również w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Kraków 2005, s. 259 i nast.). Aprobując ten pogląd Sąd stoi na stanowisku, że interes prawny określony w art. 28 k.p.a. należy identyfikować jako interes oparty na prawie lub chroniony na prawie. W rozpoznanej sprawi należało uznać, że wymienione stowarzyszenie miało oparty na normach prawa cywilnego interes w wykazaniu, że dotacja, której dotyczy niniejsza sprawa została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, gdyż stwierdzenie przez organy, że dotacja ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem rodziłoby po stronie stowarzyszenia odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nieprawidłowego wykonania umowy na mocy, której otrzymało dotację. Z tego względu stowarzyszenie to miało interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykorzystania dotacji, gdyż w tym postępowaniu mogłoby podejmować czynności zmierzające do wykazania że przedmiotowa dotacja została wykazana zgodnie z jej przeznaczeniem i w efekcie wykazać prawidłowe wykonanie umowy cywilnoprawnej, która w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego jej wykonania rodziłaby po stronie stowarzyszenia odpowiedzialność odszkodowawczą. W rozpoznanej sprawie organy prowadziły postępowanie administracyjne wyłącznie z udziałem jednostki samorządu terytorialnego nie bacząc na to, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na obowiązki wynikające z norm prawa cywilnego innego podmiotu. Z tego względu należało stwierdzić, że organy z naruszeniem art. 28 k.p.a. prowadziły postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i w wyniku tego naruszenia Stowarzyszenie Bezpieczny Bezrobotny bez własnej winy pozbawione zostało udziału w postępowaniu. Niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Poza granicami zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierały uzasadnienia faktycznego. W decyzjach tych organy nie wskazały faktów uzasadniających stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz nie wskazały dowodów potwierdzających to stwierdzenie, które znalazło się w rozstrzygnięciach decyzji obydwu instancji. Z tego powodu należało stwierdzić, ze zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji naruszały art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku sporządzenia przez organ uzasadnienia faktycznego decyzji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzje organów obydwu instancji nie wskazywały przesłanek faktycznych na których je oparto, przez co Sąd dokonując kontroli legalności tych decyzji nie mógł w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach nie miały charakteru rozstrzygnięć dowolnych. Z tego względu Sąd w niniejszym orzeczeniu nie mógł się wypowiedzieć co do zasadności twierdzenia organów, że dotacja której dotyczy niniejsza sprawa została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Bezzasadny był natomiast zarzut skargi, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do zawartego w odwołaniu zarzutu, że Województwo O. nie było podmiotem obowiązanym do zwrotu dotacji i że podmiotem tym powinno być wymienione stowarzyszenie. W decyzji organu drugiej instancji znajdują się stwierdzenia, że adresatem decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo uczynił jednostkę samorządu a nie wymienione stowarzyszenie i organ w decyzji powołał okoliczności faktyczne uzasadniające to stwierdzenie. Zatem zarzut w tym zakresie należało uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. które na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).